Υπόθεση C-310/04
Βασίλειο της Ισπανίας
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως
«Προσφυγή ακυρώσεως — Γεωργία — Κεφάλαιο 10α του τίτλου IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, προστεθέν με το άρθρο 1, σημείο 20, του κανονισμού (ΕΚ) 864/2004 — Τροποποίηση του συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι — Προϋπόθεση κατά την οποία η εδαφική έκταση πρέπει να διατηρηθεί τουλάχιστον μέχρι το άνοιγμα της κάψας — Συμβιβαστό προς το πρωτόκολλο αριθ. 4 για το βαμβάκι, το οποίο έχει προσαρτηθεί στην πράξη προσχωρήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες — Έννοια της ενισχύσεως στην παραγωγή — Υποχρέωση αιτιολογήσεως — Κατάχρηση εξουσίας — Γενικές αρχές της αναλογικότητας και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Δικαστήριο — Οργάνωση — Ανάθεση των υποθέσεων στο τμήμα μείζονος συνθέσεως
(Οργανισμός του Δικαστηρίου, άρθρο 16, εδ. 3∙ Κανονισμός Διαδικασίας του Δικαστηρίου, άρθρο 44 § 4)
2. Γεωργία — Κοινή γεωργική πολιτική — Βαμβάκι — Ενίσχυση στην παραγωγή
(Πράξη προσχωρήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας, πρωτόκολλο αριθ. 4∙ κανονισμοί του Συμβουλίου 1782/2003 και 864/2004, άρθρο 1)
3. Πράξεις των οργάνων — Αιτιολόγηση — Υποχρέωση — Περιεχόμενο
(Άρθρο 253 ΕΚ∙ κανονισμός 864/2004 του Συμβουλίου)
4. Προσφυγή ακυρώσεως — Λόγοι ακυρώσεως — Κατάχρηση εξουσίας
5. Κοινοτικό δίκαιο — Αρχές — Προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης — Όρια
(Κανονισμός 864/2004 του Συμβουλίου)
6. Γεωργία — Κοινή γεωργική πολιτική — Βαμβάκι — Ενίσχυση στην παραγωγή
(Πράξη προσχωρήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας, πρωτόκολλο αριθ. 4 § 2∙ κανονισμός 864/2004 του Συμβουλίου)
7. Προσφυγή ακυρώσεως — Ακυρωτική δικαστική απόφαση — Αποτελέσματα
(Άρθρο 231 ΕΚ∙ κανονισμοί του Συμβουλίου 1782/2003, τίτλος IV, κεφάλαιο 10α, και άρθρο 156 § 2, στοιχείο ζ΄, και 864/2004)
1. Μολονότι το άρθρο 16, τρίτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου το υποχρεώνει να συνεδριάσει ως τμήμα μείζονος συνθέσεως εφόσον υποβάλει τέτοιο αίτημα ως διάδικος, μεταξύ άλλων, όργανο των Κοινοτήτων, η παραπομπή μιας υποθέσεως στο Δικαστήριο ώστε να ανατεθεί σε μεγαλύτερο σχηματισμό, σύμφωνα με το άρθρο 44, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, αποτελεί μέτρο το οποίο ο σχηματισμός στον οποίο ανατέθηκε η υπόθεση αποφασίζει να λάβει αυτεπαγγέλτως και ελεύθερα. Ωστόσο, το να επιτραπεί η υποβολή αιτήσεως δυνάμει του εν λόγω άρθρου 16, τρίτο εδάφιο, σε πολύ προχωρημένο στάδιο της διαδικασίας, όπως είναι μια αίτηση που υποβάλλεται μετά τη λήξη της προφορικής διαδικασίας και, συνεπώς, κατά το στάδιο της διασκέψεως, δημιουργεί τον κίνδυνο προκλήσεως σημαντικής καθυστερήσεως στη διεξαγωγή της διαδικασίας και, επομένως, αποτελεσμάτων προδήλως αντιθέτων προς την επιταγή της ορθής απονομής της δικαιοσύνης, η οποία συνεπάγεται ότι, σε κάθε υπόθεση που υποβάλλεται στην κρίση του Δικαστηρίου, το Δικαστήριο πρέπει να είναι σε θέση να διασφαλίζει την έκδοση αποφάσεως χαρακτηριζόμενης από αποτελεσματικότητα και εκδιδόμενης εντός ευλόγου χρόνου.
(βλ. σκέψεις 22-23)
2. Η έννοια της ενισχύσεως στην παραγωγή του βαμβακιού κατά την παράγραφο 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, το οποίο έχει προσαρτηθεί στην πράξη προσχωρήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας, δεν απαγορεύει την προβλεπόμενη από τον κανονισμό 1782/2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, προϋπόθεση επιλεξιμότητας προς είσπραξη της ειδικής ενισχύσεως, η οποία προστέθηκε με το άρθρο 1, σημείο 20, του κανονισμού 864/2004 και έγκειται στην υποχρέωση διατηρήσεως της εκτάσεως τουλάχιστον μέχρι το χρονικό σημείο του ανοίγματος της κάψας.
Πράγματι, ελλείψει ορισμού της εννοίας της παραγωγής στο πρωτόκολλο αριθ. 4, κανένα ιδιαίτερο στοιχείο της πράξεως αυτής, προκύπτον από το γράμμα ή από το νοηματικό της πλαίσιο, δεν εμφαίνει ότι, στο εν λόγω πρωτόκολλο, η έννοια της παραγωγής έχει διαφορετικό περιεχόμενο από αυτό που γίνεται συνήθως δεκτό, το οποίο αναφέρεται σε διαδικασία η οποία συνίσταται σε πλείονα στάδια. Συναφώς, η μνεία, στο προοίμιο του πρωτοκόλλου αριθ. 4, της σπουδαιότητας του βαμβακιού ως πρώτης ύλης δεν συνεπάγεται ότι το εν λόγω πρωτόκολλο αφορά μόνον το συγκομισθέν βαμβάκι, αλλά, εντασσόμενη στο νοηματικό πλαίσιο του προοιμίου στο οποίο περιέχεται, έχει την έννοια ότι απλώς τονίζει ότι, λόγω της σπουδαιότητας αυτής, το σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι δεν πρέπει να έχει αρνητικά αποτελέσματα στο εμπόριο με τις τρίτες χώρες. Επιπλέον, η διευκρίνιση που περιέχεται στο άρθρο 1 του κανονισμού 4006/87, που τροποποιεί το πρωτόκολλο αριθ. 4 που αφορά το βαμβάκι, ότι δηλαδή αυτό το πρωτόκολλο αριθ. 4 αφορά το μη λαναρισμένο ούτε χτενισμένο βαμβάκι που υπάγεται στην κλάση 5201 00 της συνδυασμένης ονοματολογίας, ουδόλως αποκλείει το βαμβάκι ως έχει κατά το χρονικό σημείο του ανοίγματος της κάψας. Συγκεκριμένα, στο στάδιο αυτό, όπως εξάλλου και στο μεταγενέστερο στάδιο της συγκομιδής, το βαμβάκι εξ ορισμού δεν είναι λαναρισμένο ούτε χτενισμένο.
(βλ. σκέψεις 41-45, 49)
3. Η επιβαλλόμενη από το άρθρο 253 ΕΚ αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη προς τη φύση της οικείας πράξεως και πρέπει να προκύπτει από αυτήν κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική του οργάνου που εκδίδει την πράξη, προκειμένου να παρέχεται η δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που υπαγόρευσαν το ληφθέν μέτρο και στον κοινοτικό δικαστή να ασκεί τον έλεγχό του. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 253 EK πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει της διατυπώσεώς της αλλά και βάσει του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα. Όταν πρόκειται για πράξη γενικής ισχύος, η αιτιολογία μπορεί να περιοριστεί στην περιγραφή, αφενός, της συνολικής καταστάσεως που οδήγησε στην έκδοσή της και, αφετέρου, των γενικών σκοπών που επιδιώκει. Εξάλλου, αν η γενικής ισχύος πράξη αποκαλύπτει το ουσιώδες του επιδιωκόμενου από το κοινοτικό όργανο σκοπού, θα ήταν υπερβολικό να απαιτηθεί ειδική αιτιολογία για καθεμία από τις τεχνικές επιλογές στις οποίες προέβη.
Ο κανονισμός 864/2004, για την τροποποίηση του κανονισμού 1782/2003 για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, πληροί τις προϋποθέσεις αυτές. Συναφώς, το προοίμιο του εν λόγω κανονισμού συνοψίζει με διαφάνεια και σαφήνεια τη συνολική κατάσταση λόγω της οποίας ο κοινοτικός νομοθέτης θέσπισε την πράξη αυτή καθώς και τους γενικούς σκοπούς που επιδιώκει. Περαιτέρω, από το σύνολο της πέμπτης και της έκτης αιτιολογικής σκέψεως προκύπτει, κατά τα ουσιώδη, ο επιδιωκόμενος σκοπός, κατά το μέτρο που ο κανονισμός αυτός θεσπίζει το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι. Συνεπώς, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν ήταν επιπλέον υποχρεωμένος να αιτιολογήσει ειδικώς καθεμία από τις τεχνικές επιλογές στις οποίες προέβη, όπως η επιλογή να εξαρτήσει τη χορήγηση της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι από την προϋπόθεση διατηρήσεως της καλλιέργειας του βαμβακιού μέχρι το στάδιο του ανοίγματος της κάψας.
(βλ. σκέψεις 57-60, 64-65)
4. Μια πράξη έχει εκδοθεί κατά κατάχρηση εξουσίας μόνον όταν προκύπτει, βάσει αντικειμενικών, λυσιτελών και συγκλινουσών ενδείξεων, ότι εκδόθηκε με αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, πρωταρχικό σκοπό διαφορετικό από τους προβαλλόμενους ή με σκοπό την καταστρατήγηση μιας διαδικασίας που προβλέπει ειδικά η Συνθήκη για την αντιμετώπιση των συγκεκριμένων περιστάσεων.
(βλ. σκέψη 69)
5. Όταν ένας συνετός και επιμελής επιχειρηματίας είναι σε θέση να προβλέψει τη θέσπιση κοινοτικού μέτρου ικανού να βλάψει τα συμφέροντά του, δεν μπορεί να επικαλεστεί την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης μετά τη λήψη ενός τέτοιου μέτρου. Επιπροσθέτως, καίτοι η τήρηση της αρχής αυτής εντάσσεται στις θεμελιώδεις αρχές της Κοινότητας, οι επιχειρηματίες δεν μπορούν δικαιολογημένα να τρέφουν προσδοκίες για διατήρηση μιας υφισταμένης καταστάσεως, η οποία μπορεί να μεταβληθεί στο πλαίσιο της ασκήσεως της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κοινοτικά όργανα και τούτο, ιδίως, σε τομείς όπως οι κοινές οργανώσεις αγορών, ο σκοπός των οποίων επιβάλλει συνεχή προσαρμογή αναλόγως προς τις μεταβαλλόμενες οικονομικές καταστάσεις.
Συναφώς, ένας συνετός και επιμελής επιχειρηματίας θα ήταν σε θέση να προβλέψει την έκδοση του κανονισμού 864/2004, για την τροποποίηση του κανονισμού 1782/2003 για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, και τη μεταρρύθμιση του συστήματος στηρίξεως για το βαμβάκι την οποία επιφέρει. Συγκεκριμένα, η μεταρρύθμιση αυτή εντάσσεται στο πλαίσιο μιας ευρύτερης μεταρρυθμίσεως, συζητούμενης σε πολιτικό επίπεδο από το 1992 και προβλεφθείσας εξάλλου ειδικώς σε ανακοίνωση της Επιτροπής, εκδοθείσα το 2003, η οποία περιέχει πρόταση τροποποιήσεως του εν λόγω κανονισμού 1782/2003 και η οποία αποτέλεσε αντικείμενο ανακοινώσεως δημοσιευθείσας στην Επίσημη Εφημερίδα. Επιπλέον, το σύστημα ενισχύσεως στον τομέα του βαμβακιού είχε αποτελέσει αντικείμενο πλειόνων σημαντικών μεταρρυθμίσεων κατά το παρελθόν.
(βλ. σκέψεις 81, 83-84)
6. Λαμβανομένης υπόψη της ευρείας διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, η νομιμότητα μέτρου που θεσπίστηκε στον τομέα αυτόν μπορεί να θιγεί μόνον αν το μέτρο αυτό είναι προδήλως ακατάλληλο σε σχέση με τον στόχο που επιδιώκεται από το αρμόδιο κοινοτικό όργανο. Η εξουσία αυτή, η οποία συνεπάγεται περιορισμένο δικαστικό έλεγχο της ασκήσεώς της, δεν αφορά μόνον τη φύση και την έκταση των διατάξεων που πρέπει να θεσπιστούν, αλλά επίσης, ως ένα βαθμό, τη διαπίστωση των βασικών στοιχείων. Ωστόσο, ένας τέτοιος δικαστικός έλεγχος, έστω και περιορισμένης εκτάσεως, επιβάλλει όπως τα κοινοτικά όργανα είναι σε θέση να αποδείξουν ενώπιον του Δικαστηρίου ότι η πράξη εκδόθηκε κατόπιν πραγματικής ασκήσεως της διακριτικής τους ευχέρειας, η οποία προϋποθέτει ότι ελήφθησαν υπόψη όλα τα σχετικά στοιχεία και όλες οι σχετικές περιστάσεις της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας σκοπεί η πράξη αυτή.
Οι μισθολογικές δαπάνες που έχουν πάγιο χαρακτήρα, όπως το κόστος της εργασίας των γεωργών και των οικογενειών τους, δεν περιελήφθησαν και, συνεπώς, δεν ελήφθησαν υπόψη στη συγκριτική μελέτη που κατάρτισε η Επιτροπή για την προβλεπόμενη αποδοτικότητα της καλλιέργειας του βαμβακιού στο πλαίσιο του νέου συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι, το οποίο θεσπίζει ο κανονισμός 864/2004, για την τροποποίηση του κανονισμού 1782/2003 για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, την οποία χρησιμοποίησε ως βάση για τον καθορισμό του ποσού της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι. Ωστόσο, η καθαυτό επιρροή την οποία ασκούν οι οικείες μισθολογικές δαπάνες στον υπολογισμό του κόστους παραγωγής του βαμβακιού και της προβλεπόμενης αποδοτικότητας της καλλιέργειας αυτής δύσκολα θα μπορούσε να αμφισβητηθεί.
Εξάλλου, τα ενδεχόμενα αποτελέσματα της μεταρρυθμίσεως του συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι επί της οικονομικής καταστάσεως των εκκοκκιστηρίων δεν εξετάσθηκαν. Η παραγωγή του βαμβακιού όμως είναι οικονομικώς αδύνατη χωρίς την ύπαρξη, πλησίον των περιοχών παραγωγής, τέτοιων επιχειρήσεων οι οποίες να λειτουργούν υπό συνθήκες οικονομικής βιωσιμότητας, δεδομένου ότι το βαμβάκι ουδόλως έχει πριν από τη μεταποίησή του εμπορική αξία και δεν μπορεί να μεταφερθεί σε μεγάλες αποστάσεις. Συνεπώς, η παραγωγή του βαμβακιού και η μεταποίησή του από τα εκκοκκιστήρια προφανώς συνδέονται άρρηκτα. Επομένως, τα ενδεχόμενα αποτελέσματα της μεταρρυθμίσεως του συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι επί της οικονομικής βιωσιμότητας των εκκοκκιστηρίων συνιστούν βασικό στοιχείο το οποίο πρέπει να ληφθεί υπόψη για την εκτίμηση της αποδοτικότητας της καλλιέργειας του βαμβακιού.
Συναφώς, το Συμβούλιο, που εξέδωσε τον κανονισμό 864/2004, δεν απέδειξε ενώπιον του Δικαστηρίου ότι το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι το οποίο θεσπίζει ο κανονισμός αυτός υιοθετήθηκε κατόπιν πραγματικής ασκήσεως της διακριτικής του ευχέρειας, πράγμα το οποίο προϋποθέτει να έχουν ληφθεί υπόψη όλα τα ουσιώδη στοιχεία και όλες οι ουσιώδεις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως. Συνεπώς, τα στοιχεία που υπέβαλαν τα κοινοτικά όργανα δεν παρέχουν στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να ελέγξει αν ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε, χωρίς να υπερβεί τα όρια της ευρείας διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει συναφώς, να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι ο καθορισμός του ύψους της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι στο 35 % του συνόλου των ενισχύσεων που υφίσταντο στο πλαίσιο του προγενεστέρου συστήματος ενισχύσεως αρκεί για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του σκοπού που εκτίθεται στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 864/2004, ο οποίος έγκειται στη διασφάλιση της αποδοτικότητας και, συνεπώς, της συνεχίσεως της καλλιέργειας αυτής, σκοπός ο οποίος αντανακλά τον προβλεπόμενο στην παράγραφο 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, το οποίο έχει προσαρτηθεί στην πράξη προσχωρήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας. Ως εκ τούτου, παραβιάσθηκε η αρχή της αναλογικότητας.
(βλ. σκέψεις 98, 117, 121-122, 124, 126, 128, 131-135)
7. Κατά το άρθρο 156, παράγραφος 2, στοιχείο ζ΄, του κανονισμού 1782/2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, προστεθέν με το άρθρο 1, σημείο 28, του κανονισμού 864/2004, το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι που προβλέπει το κεφάλαιο 10α του τίτλου IV του εν λόγω κανονισμού 1782/2003 εφαρμόζεται, από 1ης Ιανουαρίου 2006, στο βαμβάκι που έχει σπαρεί από την ημερομηνία αυτή. Επομένως, οι γεωργοί των οικείων κρατών μελών μπορεί να έχουν ήδη λάβει ορισμένα μέτρα προκειμένου να προσαρμοσθούν στο σύστημα αυτό, ώστε να μπορούν να τύχουν της στηρίξεως που προβλέπει, ή, τουλάχιστον, θα πρέπει σύντομα να λάβουν τα μέτρα αυτά. Επιπλέον, οι αρμόδιες αρχές των εν λόγω κρατών μελών μπορεί να έχουν ήδη θεσπίσει τα αναγκαία μέτρα για την εφαρμογή του εν λόγω συστήματος ή θα πρέπει να τα θεσπίσουν προσεχώς. Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών και, ιδίως, προς αποφυγή κάθε ανασφαλείας δικαίου ως προς το σύστημα που ισχύει για τις ενισχύσεις στον τομέα του βαμβακιού, κατόπιν της ακυρώσεως του κεφαλαίου 10α του τίτλου IV του κανονισμού 1782/2003, πρέπει να ανασταλούν τα αποτελέσματα της εν λόγω ακυρώσεως μέχρι την έκδοση, εντός ευλόγου χρόνου, νέου κανονισμού.
(βλ. σκέψεις 139-141)
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (δεύτερο τμήμα)
της 7ης Σεπτεμβρίου 2006 (*)
«Προσφυγή ακυρώσεως – Γεωργία – Κεφάλαιο 10α του τίτλου IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003, προστεθέν με το άρθρο 1, σημείο 20, του κανονισμού (ΕΚ) 864/2004 – Τροποποίηση του συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι – Προϋπόθεση κατά την οποία η εδαφική έκταση πρέπει να διατηρηθεί τουλάχιστον μέχρι το άνοιγμα της κάψας – Συμβιβαστό προς το πρωτόκολλο αριθ. 4 για το βαμβάκι, το οποίο έχει προσαρτηθεί στην πράξη προσχωρήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Έννοια της ενισχύσεως στην παραγωγή – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Κατάχρηση εξουσίας – Γενικές αρχές της αναλογικότητας και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης»
Στην υπόθεση C-310/04,
με αντικείμενο προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ, η οποία ασκήθηκε στις 22 Ιουλίου 2004,
Βασίλειο της Ισπανίας, εκπροσωπούμενο από τον M. Muñoz Pérez, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγον,
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, εκπροσωπούμενου από τους M. Balta και F. Florindo Gijón,
καθού,
υποστηριζόμενου από την
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους M. Nolin και S. Pardo Quintillán, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνουσα,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. W. A. Timmermans (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris και Γ. Αρέστη, δικαστές,
γενική εισαγγελέας: E. Sharpston
γραμματέας: L. Hewlett, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 19ης Ιανουαρίου 2006,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 16ης Μαρτίου 2006,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με το δικόγραφο της προσφυγής του, το Βασίλειο της Ισπανίας ζητεί από το Δικαστήριο την ακύρωση του κεφαλαίου 10α του τίτλου IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 2019/93, (ΕΚ) 1452/2001, (ΕΚ) 1453/2001, (ΕΚ) 1454/2001, (ΕΚ) 1868/94, (ΕΚ) 1251/1999, (ΕΚ) 1254/1999, (ΕΚ) 1673/2000, (ΕΟΚ) 2358/71 και (ΕΚ) 2529/2001 (ΕΕ L 270, σ. 1), προστεθέντος με το άρθρο 1, σημείο 20, του κανονισμού (ΕΚ) 864/2004 του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, (ΕΕ L 161, σ. 48, στο εξής: κανονισμός 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί, και, όσον αφορά το κεφάλαιο 10α του κανονισμού αυτού, στο εξής, επίσης: νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι).
Το νομικό πλαίσιο
2 Κατά την προσχώρηση της Ελληνικής Δημοκρατίας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες το 1980, θεσπίστηκε σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι με το πρωτόκολλο αριθ. 4 περί του βάμβακος, το οποίο προσαρτήθηκε στην πράξη προσχωρήσεως του κράτους μέλους αυτού (JO 1979, L 291, σ. 174, στο εξής: πρωτόκολλο αριθ. 4).
3 Το σύστημα αυτό εφαρμόστηκε για πρώτη φορά στη συγκομιδή του 1981 και, στη συνέχεια, επεκτάθηκε όταν το Βασίλειο της Ισπανίας και η Πορτογαλική Δημοκρατία προσχώρησαν στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες το 1986.
4 Κατά την παράγραφο 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, το εν λόγω σύστημα έχει ιδίως ως σκοπό να υποστηρίζει την παραγωγή βαμβακιού στις περιοχές της Κοινότητας όπου είναι σημαντική για τη γεωργική οικονομία, να επιτρέπει δίκαιο εισόδημα για τους ενδιαφερομένους παραγωγούς και να σταθεροποιεί την αγορά διά της βελτιώσεως των δομών στο επίπεδο της προσφοράς και της διαθέσεως.
5 Η παράγραφος 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, τόσο όπως ίσχυε αρχικά όσο και κατόπιν της εκδόσεως του κανονισμού (ΕΚ) 1050/2001 του Συμβουλίου, της 22ας Μαΐου 2001, για έκτη προσαρμογή του καθεστώτος για το βαμβάκι, που καθιερώθηκε με το πρωτόκολλο αριθ. 4 της πράξης για την προσχώρηση της Ελλάδας (ΕΕ L 148, σ. 1), ορίζει ότι το σύστημα αυτό «περιλαμβάνει τη χορήγηση ενισχύσεως στην παραγωγή».
6 Η παράγραφος 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1050/2001, προβλέπει ότι «[τ]ο Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία προτάσσει της Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεως με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, αποφασίζει για τις αναγκαίες προσαρμογές του καθεστώτος που προβλέπεται από το παρόν πρωτόκολλο και θεσπίζει τους αναγκαίους βασικούς κανόνες για την εφαρμογή των διατάξεων που προβλέπονται στο παρόν πρωτόκολλο».
7 Βάσει της εν λόγω παραγράφου 6, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό (ΕΚ) 1051/2001 του Συμβουλίου, της 22ας Μαΐου 2001, για την ενίσχυση της βαμβακοπαραγωγής (ΕΕ L 148, σ. 3).
8 Από τα άρθρα 2, 11 και 12 του κανονισμού αυτού προκύπτει ότι η ενίσχυση στην παραγωγή μη εκκοκκισμένου βαμβακιού ισούται προς τη διαφορά μεταξύ της τιμής στόχου που καθορίζει ο εν λόγω κανονισμός για το βαμβάκι αυτό και της τιμής της παγκόσμιας αγοράς και ότι η ενίσχυση αυτή καταβάλλεται στα εκκοκκιστήρια για το μη εκκοκκισμένο βαμβάκι το οποίο αγοράζουν σε τιμή τουλάχιστον ίση προς την ελάχιστη τιμή, όπως καθορίζεται από τον ίδιο κανονισμό.
9 Στο πλαίσιο της μεταρρυθμίσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό 1782/2003, ο οποίος θεσπίζει κοινούς κανόνες για τα συστήματα άμεσης στηρίξεως στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής καθώς και για ορισμένα συστήματα στηρίξεως υπέρ των γεωργών.
10 Προκειμένου να εναρμονισθούν τα συστήματα στηρίξεως για το βαμβάκι, το ελαιόλαδο, τον ακατέργαστο καπνό και το λυκίσκο προς αυτά των λοιπών τομέων της κοινής γεωργικής πολιτικής, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό 864/2004.
11 Η πρώτη, η δεύτερη, η πέμπτη, η έκτη, η έβδομη, η εικοστή δεύτερη και η εικοστή όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 864/2004 ορίζουν τα εξής:
«(1) Η αποσύνδεση της παρεχόμενης άμεσης στήριξης στους παραγωγούς και η εγκαθίδρυση του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης αποτελούν ουσιώδη στοιχεία της διαδικασίας μεταρρύθμισης της κοινής γεωργικής πολιτικής που αποσκοπεί στην απομάκρυνση από την άσκηση πολιτικής τιμών και στήριξης της παραγωγής και στροφή προς μια πολιτική εισοδηματικής ενίσχυσης των γεωργών. Με τον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003 θεσπίστηκαν τα στοιχεία αυτά όσον αφορά μια σειρά γεωργικών προϊόντων.
(2) Για να επιτευχθούν οι κεντρικής σημασίας στόχοι της μεταρρύθμισης της κοινής γεωργικής πολιτικής, η στήριξη για το βαμβάκι, το ελαιόλαδο, τον ακατέργαστο καπνό και το λυκίσκο πρέπει να αποσυνδεθεί σε μεγάλο βαθμό και να ενσωματωθεί στο καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης.
[...]
(5) Η πλήρης ενσωμάτωση του ισχύοντος καθεστώτος στήριξης στον τομέα του βαμβακιού στο καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης θα συνεπαγόταν σημαντικό κίνδυνο αποδιοργάνωσης της παραγωγής στις περιοχές βαμβακοκαλλιέργειας της Κοινότητας. Ως εκ τούτου, ένα μέρος της στήριξης θα πρέπει να εξακολουθήσει να συνδέεται με τη βαμβακοκαλλιέργεια [μέσω της] καταβολ[ής] ποσού ανά επιλέξιμο εκτάριο της συγκεκριμένης καλλιέργειας. Το ποσό της στήριξης θα πρέπει να υπολογίζεται κατά τρόπο τέτοιο που να εξασφαλίζονται οικονομικές συνθήκες οι οποίες, στις περιοχές που είναι πρόσφορες για αυτή την καλλιέργεια, να επιτρέπουν τη συνέχιση των δραστηριοτήτων στον τομέα του βαμβακιού και να αποφεύγεται η υποκατάσταση του βαμβακιού από άλλες καλλιέργειες. Για να επιτευχθεί ο στόχος αυτός, είναι δικαιολογημένο να οριστεί η συνολική διαθέσιμη ενίσχυση ανά εκτάριο σε κάθε κράτος μέλος στο 35 % του εθνικού μεριδίου της ενίσχυσης που μεταφερόταν έμμεσα στους παραγωγούς.
(6) Το υπόλοιπο 65 % του εθνικού μεριδίου στην ενίσχυση, το οποίο μεταφερόταν έμμεσα στους παραγωγούς, πρέπει να μείνει διαθέσιμο προς εξυπηρέτηση του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης.
(7) Για περιβαλλοντικούς λόγους, θα πρέπει να οριστεί μια βασική έκταση ανά κράτος μέλος, ώστε να περιοριστούν οι εκτάσεις βαμβακοκαλλιέργειας. Επιπλέον, οι επιλέξιμες εκτάσεις θα πρέπει να περιορίζονται στις εκτάσεις που εγκρίνονται από τα κράτη μέλη.
[...]
(22) Η αποσύνδεση των ενισχύσεων για το βαμβάκι και τον ακατέργαστο καπνό ενδεχομένως θα απαιτήσει την εφαρμογή μέτρων αναδιάρθρωσης. Πρόσθετη κοινοτική στήριξη για τις περιφέρειες παραγωγής των κρατών μελών στα οποία χορηγήθηκε κοινοτική ενίσχυση για το βαμβάκι και τον ακατέργαστο καπνό κατά τα έτη 2000, 2001 και 2002 θα πρέπει να διατίθεται μέσω μεταφοράς πιστώσεων από τον υποτομέα 1 α΄ στον υποτομέα 1 β΄ των δημοσιονομικών προοπτικών. Αυτή η πρόσθετη στήριξη θα πρέπει να χρησιμοποιείται κατά τα προβλεπόμενα στον κανονισμό (ΕΚ) 1257/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ).
(23) Για να εξασφαλιστεί η απρόσκοπτη εξακολούθηση της καταβολής εισοδηματικών ενισχύσεων προς τους παραγωγούς στον τομέα του βαμβακιού, του ελαιολάδου και του καπνού, δεν θα πρέπει να εφαρμόζεται ως επιλογή η αναβολή της ενσωμάτωσης αυτών των καθεστώτων ενίσχυσης στο καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης.»
12 Ο κανονισμός 864/2004 προσέθεσε στον τίτλο IV του κανονισμού 1782/2003 ένα κεφάλαιο 10α, τιτλοφορούμενο «Ειδική ενίσχυση για το βαμβάκι» το οποίο περιλαμβάνει τα άρθρα 110α έως 110στ.
13 Κατά τα άρθρα 110α έως 110στ του κανονισμού 1782/2003 όπως έχει τροποποιηθεί:
«Άρθρο 110α
Πεδίο εφαρμογής
Χορηγείται ενίσχυση στους γεωργούς που παράγουν βαμβάκι, το οποίο υπάγεται στον κωδικό ΣΟ 5201 00, υπό τους θεσπιζόμενους στο παρόν κεφάλαιο όρους.
Άρθρο 110β
Επιλεξιμότητα
1. Η ενίσχυση χορηγείται ανά εκτάριο επιλέξιμης έκτασης βαμβακιού. Για να είναι επιλέξιμη, η έκταση πρέπει να ευρίσκεται σε γεωργικές γαίες τις οποίες το κράτος μέλος έχει εγκρίνει για βαμβακοπαραγωγή, να έχουν σπαρεί με εγκεκριμένες ποικιλίες και η καλλιέργεια να έχει διατηρηθεί μέχρι το άνοιγμα της κάψας, υπό κανονικές συνθήκες ανάπτυξης των φυτών.
Εντούτοις, αν το βαμβάκι δεν φτάσει στο στάδιο του ανοίγματος της κάψας, λόγω εξαιρετικών καιρικών συνθηκών που αναγνωρίζονται ως τέτοιες από το κράτος μέλος, οι εκτάσεις που έχουν καθ’ ολοκληρία σπαρεί με βαμβάκι παραμένουν επιλέξιμες για τη χορήγηση ενίσχυσης, υπό τον όρο ότι οι εν λόγω εκτάσεις δεν χρησιμοποιήθηκαν, μέχρι το άνοιγμα της κάψας, για κανένα άλλο σκοπό πλην της παραγωγής βαμβακιού.
2. Τα κράτη μέλη εγκρίνουν τις γαίες και τις ποικιλίες που αναφέρονται στην παράγραφο 1 σύμφωνα με τους όρους και τις λεπτομέρειες που θα εγκριθούν με τη διαδικασία του άρθρου 144, παράγραφος 2.
Άρθρο 110γ
Βασικές εκτάσεις και ποσά
1. Ορίζεται εθνική βασική έκταση για την:
– Ελλάδα: 370 000 εκτάρια
– Ισπανία: 70 000 εκτάρια
– Πορτογαλία: 360 εκτάρια.
2. Το ποσό της ενίσχυσης ανά επιλέξιμο εκτάριο είναι το εξής:
– Ελλάδα: 594 ευρώ για 300 000 εκτάρια και 342,85 ευρώ για τα υπόλοιπα 70 000 εκτάρια
– Ισπανία: 1 039 ευρώ
– Πορτογαλία: 556 ευρώ.
[…]»
14 Τα άρθρα 110δ και 110ε του κανονισμού 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί, αφορούν τις εγκεκριμένες διεπαγγελματικές οργανώσεις οι οποίες συγκροτούνται από βαμβακοπαραγωγούς και από έναν τουλάχιστον εκκοκκιστή και «αποσκοπ[ούν], ιδίως, στο να προμηθεύ[ουν] ποιοτικά κατάλληλο σύσπορο βαμβάκι στον εκκοκκιστή». Αυτές οι διεπαγγελματικές οργανώσεις μπορούν να διαφοροποιούν το ήμισυ, κατ’ ανώτατο όριο, του συνολικού ποσού της ενισχύσεως που δικαιούνται οι γεωργοί-μέλη τους σύμφωνα με κλίμακα την οποία καθορίζουν οι ίδιες και στην οποία λαμβάνεται υπόψη, ιδίως, η ποιότητα του σύσπορου βαμβακιού.
15 Επιπλέον, ο κανονισμός 864/2004 προσέθεσε στον κανονισμό 1782/2003 τον τίτλο IVβ, τιτλοφορούμενο «Δημοσιονομικές μεταφορές», ο οποίος περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, το άρθρο 143δ, τιτλοφορούμενο «Δημοσιονομική μεταφορά για την αναδιάρθρωση των περιοχών βαμβακοπαραγωγής», το οποίο έχει ως εξής:
«Από το δημοσιονομικό έτος 2007, ποσό 22 εκατομμ[υρίων] ευρώ, προερχόμενο από τις μέσες δαπάνες για το βαμβάκι που σημειώθηκαν κατά τα έτη 2000, 2001 και 2002, διατίθεται, ανά ημερολογιακό έτος, ως πρόσθετη κοινοτική στήριξη για μέτρα υπέρ των περιοχών βαμβακοπαραγωγής, βάσει του προγραμματισμού αγροτικής ανάπτυξης που χρηματοδοτείται από το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων, σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 1257/1999.»
16 Τέλος, ο κανονισμός 864/2004 προσέθεσε στο άρθρο 153 του κανονισμού 1782/2003, μεταξύ άλλων, μια παράγραφο 4α, καταργούσα τον κανονισμό 1051/2001, ο οποίος εξακολουθεί ωστόσο να έχει εφαρμογή ως προς το έτος εμπορίας 2005/2006. Κατά το άρθρο 156, παράγραφος 2, στοιχείο ζ΄, του κανονισμού 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί, το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι εφαρμόζεται, από 1ης Ιανουαρίου 2006, στο βαμβάκι που έχει σπαρεί από την ημερομηνία αυτή.
Τα αιτήματα των διαδίκων
17 Η Ισπανική Κυβέρνηση ζητεί από το Δικαστήριο:
– να ακυρώσει το κεφάλαιο 10α του τίτλου IV του κανονισμού 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί·
– να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
18 Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη και να καταδικάσει το προσφεύγον στα δικαστικά έξοδα.
19 Η Επιτροπή, στην οποία επιτράπηκε να παρέμβει υπέρ του Συμβουλίου με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 21ης Σεπτεμβρίου 2004, ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη.
Επί του αιτήματος του Συμβουλίου περί παραπομπής της υποθέσεως στο Δικαστήριο προκειμένου να ανατεθεί σε τμήμα μείζονος συνθέσεως
20 Με έγγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 5 Απριλίου 2006, το Συμβούλιο ζήτησε την παραπομπή της υποθέσεως στο Δικαστήριο προκειμένου να ανατεθεί σε τμήμα μείζονος συνθέσεως.
21 Το αίτημα αυτό υποβλήθηκε δυνάμει του άρθρου 16, τρίτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου, το οποίο ορίζει ότι το Δικαστήριο συνέρχεται ως τμήμα μείζονος συνθέσεως όταν το ζητεί ως διάδικος, μεταξύ άλλων, όργανο των Κοινοτήτων, καθώς και βάσει του άρθρου 44, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, το οποίο προβλέπει ότι ο δικαστικός σχηματισμός στον οποίο έχει ανατεθεί μια υπόθεση μπορεί, σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας, να παραπέμψει την υπόθεση στο Δικαστήριο ώστε να ανατεθεί σε μεγαλύτερο σχηματισμό.
22 Συναφώς, επισημαίνεται ότι το άρθρο 16, τρίτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου το υποχρεώνει να συνεδριάσει ως τμήμα μείζονος συνθέσεως εφόσον υποβάλει τέτοιο αίτημα ως διάδικος, μεταξύ άλλων, όργανο των Κοινοτήτων, ενώ η παραπομπή υπό την έννοια του άρθρου 44, παράγραφος 4, του εν λόγω Κανονισμού Διαδικασίας αποτελεί μέτρο το οποίο ο σχηματισμός στον οποίο ανατέθηκε η υπόθεση αποφασίζει να λάβει, κατ’ αρχήν, αυτεπαγγέλτως και ελεύθερα.
23 Ωστόσο, το να επιτραπεί η υποβολή αιτήσεως δυνάμει του εν λόγω άρθρου 16, τρίτο εδάφιο, σε πολύ προχωρημένο στάδιο της διαδικασίας, εν προκειμένω μετά τη λήξη της προφορικής διαδικασίας και, συνεπώς, κατά το στάδιο της διασκέψεως, δημιουργεί τον κίνδυνο προκλήσεως σημαντικής καθυστερήσεως στη διεξαγωγή της διαδικασίας και, επομένως, αποτελεσμάτων προδήλως αντιθέτων προς την επιταγή της ορθής απονομής της δικαιοσύνης η οποία συνεπάγεται ότι, σε κάθε υπόθεση που υποβάλλεται στην κρίση του Δικαστηρίου, το Δικαστήριο πρέπει να είναι σε θέση να διασφαλίζει την έκδοση αποφάσεως χαρακτηριζόμενης από αποτελεσματικότητα και εκδιδόμενης εντός ευλόγου χρόνου.
24 Εξάλλου, το Δικαστήριο κρίνει, εν προκειμένω, ότι διαθέτει όλα τα αναγκαία στοιχεία προκειμένου να αποφανθεί.
25 Κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθεί το αίτημα του Συμβουλίου.
Επί της προσφυγής
26 Προς στήριξη της προσφυγής της, η Ισπανική Κυβέρνηση προβάλλει τέσσερις λόγους ακυρώσεως, αντλούμενους, αντιστοίχως, από παράβαση του πρωτοκόλλου αριθ. 4, από παραβίαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως, από κατάχρηση εξουσίας και από παραβίαση των γενικών αρχών της αναλογικότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, αντλούμενου από παράβαση του πρωτοκόλλου αριθ. 4
Επιχειρήματα των διαδίκων
27 Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο 110β του κεφαλαίου 10α του τίτλου IV του κανονισμού 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί, κατά το μέτρο που ως μοναδική προϋπόθεση επιλεξιμότητας προς είσπραξη της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι προβλέπει τη διατήρηση της εκτάσεως τουλάχιστον μέχρι το χρονικό σημείο του ανοίγματος της κάψας, αντιβαίνει στην παράγραφο 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, κοινοτική διάταξη του πρωτογενούς δικαίου, και ειδικότερα στην επιταγή περί συστήματος ενισχύσεως στην παραγωγή την οποία περιέχει η διάταξη αυτή.
28 Συγκεκριμένα, η εν λόγω κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η έννοια της «παραγωγής» της παραγράφου 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 4 πρέπει να νοηθεί ως επιβάλλουσα ως προϋπόθεση χορηγήσεως ενισχύσεως για το βαμβάκι τη συγκομιδή του.
29 Η περιεχόμενη στην τρίτη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω πρωτοκόλλου αναφορά στη σπουδαιότητα του βαμβακιού ως πρώτης ύλης πρέπει να νοηθεί ως αφορώσα το συγκομισθέν βαμβάκι, δεδομένου ότι μόνον το βαμβάκι αυτό μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο βιομηχανικής μεταποιήσεως.
30 Επιπλέον, η διευκρίνιση την οποία περιέχει το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) 4006/87 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1987, που τροποποιεί το πρωτόκολλο αριθ. 4 που αφορά το βαμβάκι (ΕΕ L 377, σ. 49), ότι το εν λόγω πρωτόκολλο «αφορά το βαμβάκι, μη λαναρισμένο ούτε χτενισμένο που υπάγεται στην κλάση 5201 00 της συνδυασμένης ονοματολογίας», δεν έχει νόημα παρά μόνον αν ο όρος «βαμβάκι» αφορά το συγκομισθέν βαμβάκι, δεδομένου ότι, κατά το στάδιο του ανοίγματος της κάψας, το βαμβάκι είναι κατ’ ανάγκην τέτοιας φύσεως.
31 Τέλος, σύμφωνα με γενική αρχή του δικαίου, η οποία είναι κοινή στα κράτη μέλη και έχει καθιερωθεί ιδίως με τους αστικούς κώδικες πλειόνων από τα κράτη αυτά, ένας φυσικός καρπός όπως το βαμβάκι δεν μπορεί να θεωρηθεί ως προϊόν πριν από τη συγκομιδή του, δεδομένου ότι, πριν από την πράξη αυτή, ο καρπός δεν έχει νομική υπόσταση αυτοτελή προς το φυτό και συνεπώς θεωρείται ως μέρος του φυτού καθαυτό.
32 Η υποχρέωση διατηρήσεως της εκτάσεως τουλάχιστον μέχρι το χρονικό σημείο ανοίγματος της κάψας, την οποία επιβάλλει ο κανονισμός 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί, ως μοναδική προϋπόθεση επιλεξιμότητας για το σύστημα ενισχύσεως στο βαμβάκι δεν απαιτεί πλέον, αντιθέτως προς τα προγενέστερα συστήματα ενισχύσεως, να έχει συγκομισθεί το βαμβάκι.
33 Η διατύπωση της πέμπτης αιτιολογικής σκέψεως του κανονισμού 864/2004 καθώς και αυτή του κεφαλαίου 10α του τίτλου IV του κανονισμού 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί, επιβεβαιώνουν ότι η νέα ενίσχυση για το βαμβάκι αποτελεί ενίσχυση στην καλλιέργεια και όχι στην παραγωγή του βαμβακιού.
34 Εξάλλου, μελέτες εμφαίνουν ότι μπορεί να προβλεφθεί ότι, κατόπιν της ενάρξεως ισχύος του νέου συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι, δεν θα είναι πλέον αποδοτικό για τους γεωργούς να διασφαλίζουν την επίτευξη μιας ελάχιστης ποιότητας για το βαμβάκι και, κατά συνέπεια, δεν θα προβαίνουν πλέον στη συγκομιδή του.
35 Επιπλέον, σύμφωνα με την ταξινόμηση των ενισχύσεων, προς εφαρμογή της συμφωνίας για τη γεωργία που περιέχεται στο παράρτημα 1Α της συμφωνίας για την ίδρυση του Παγκοσμίου Οργανισμού Εμπορίου, η οποία εγκρίθηκε με το άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της αποφάσεως 94/800/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1994, σχετικά με την εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας σύναψη των συμφωνιών που απέρρευσαν από τις πολυμερείς διαπραγματεύσεις του Γύρου της Ουρουγουάης (1986-1994), καθόσον αφορά τα θέματα που εμπίπτουν στις αρμοδιότητές της (ΕΕ L 336, σ. 1, στο εξής: συμφωνία ΠΟΕ για τη γεωργία), το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι μεταφέρεται από το «πορτοκαλί κουτί» (ενισχύσεις στην παραγωγή τις οποίες αφορά το άρθρο 6 της συμφωνίας αυτής) στο «μπλε κουτί» (άμεσες πληρωμές πραγματοποιούμενες στο πλαίσιο προγραμμάτων περιορισμού της παραγωγής βασιζομένων σε καθορισμένες εκτάσεις και αποδόσεις, υπό την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 5, της ίδιας συμφωνίας).
36 Τούτο επιβεβαιώνει ότι, με το νέο αυτό σύστημα, δεν προσδίδεται καμία σπουδαιότητα στην παραγωγή του βαμβακιού.
37 Επομένως, το εν λόγω σύστημα δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως σύστημα ενισχύσεως στην παραγωγή, υπό την έννοια της παραγράφου 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 4.
38 Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι είναι απολύτως σύμφωνο προς το πρωτόκολλο αριθ. 4, ιδίως προς την παράγραφό του 3, δεδομένου ότι πρόκειται όντως περί συστήματος ενισχύσεως στην παραγωγή, ακόμη και αν το γενεσιουργό γεγονός της καταβολής της ενισχύσεως έγκειται πλέον στη διατήρηση της καλλιέργειας μέχρι το στάδιο του ανοίγματος της κάψας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
39 Με τον πρώτο της λόγο ακυρώσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση αμφισβητεί ότι η νέα προϋπόθεση επιλεξιμότητας προς είσπραξη της ειδικής ενισχύσεως την οποία προβλέπει το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι, δηλαδή η διατήρηση της εκτάσεως τουλάχιστον μέχρι το χρονικό σημείο του ανοίγματος της κάψας, συμβιβάζεται προς την παράγραφο 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 4.
40 Δεν αμφισβητείται ότι η νέα αυτή προϋπόθεση επιλεξιμότητας για την ενίσχυση δεν απαιτεί να έχει συγκομισθεί το βαμβάκι. Επομένως, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως θέτει κυρίως το ζήτημα αν η υποχρέωση προβλέψεως ενός συστήματος ενισχύσεως στην παραγωγή, την οποία επιβάλλει η παράγραφος 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, έχει την έννοια ότι συνεπάγεται ότι το σύστημα αυτό πρέπει οπωσδήποτε να εξαρτά τη χορήγηση της ενισχύσεως από την προϋπόθεση της συγκομιδής.
41 Όπως επισήμανε το Συμβούλιο, η έννοια της παραγωγής, όπως γίνεται συνήθως αντιληπτή, αναφέρεται σε διαδικασία η οποία συνίσταται σε πλείονα στάδια.
42 Ελλείψει ορισμού της εννοίας αυτής στο πρωτόκολλο αριθ. 4, κανένα ιδιαίτερο στοιχείο της πράξεως αυτής, προκύπτον από το γράμμα ή από το νοηματικό της πλαίσιο, δεν εμφαίνει ότι, στο εν λόγω πρωτόκολλο, η έννοια της παραγωγής έχει διαφορετικό περιεχόμενο από αυτό που γίνεται συνήθως δεκτό.
43 Συναφώς, η μνεία, στο προοίμιο του πρωτοκόλλου αριθ. 4, της σπουδαιότητας του βαμβακιού ως πρώτης ύλης δεν συνεπάγεται ότι το εν λόγω πρωτόκολλο αφορά μόνον το συγκομισθέν βαμβάκι.
44 Η μνεία αυτή, εντασσόμενη στο νοηματικό πλαίσιο του προοιμίου στο οποίο περιέχεται, έχει την έννοια ότι απλώς τονίζει ότι, λόγω της σπουδαιότητας του βαμβακιού ως πρώτης ύλης, το σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι δεν πρέπει να έχει αρνητικά αποτελέσματα στο εμπόριο με τις τρίτες χώρες.
45 Όσον αφορά, στη συνέχεια, τη διευκρίνιση που περιέχεται στο άρθρο 1 του κανονισμού 4006/87, ότι δηλαδή το πρωτόκολλο αριθ. 4 αφορά το μη λαναρισμένο ούτε χτενισμένο βαμβάκι που υπάγεται στην κλάση 5201 00 της συνδυασμένης ονοματολογίας, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η διευκρίνιση αυτή ουδόλως αποκλείει το βαμβάκι ως έχει κατά το χρονικό σημείο του ανοίγματος της κάψας. Συγκεκριμένα, στο στάδιο αυτό, όπως εξάλλου και στο μεταγενέστερο στάδιο της συγκομιδής, το βαμβάκι εξ ορισμού δεν είναι λαναρισμένο ούτε χτενισμένο.
46 Επιπλέον, το περιεχόμενο των εννοιών της παραγωγής, του προϊόντος ή του καρπού που θα μπορούσε να απορρέει, όπως υποστηρίζει η Ισπανική Κυβέρνηση, από κοινούς ορισμούς των αστικών δικαίων ορισμένων κρατών μελών, ακόμη δε και από την ταξινόμηση των ενισχύσεων προς εφαρμογή της συμφωνίας ΠΟΕ για τη γεωργία, δεν ασκεί επιρροή εν προκειμένω.
47 Επομένως, ο προδήλως στενός ορισμός της έννοιας της παραγωγής τον οποίο υποστηρίζει η Ισπανική Κυβέρνηση, κατά τον οποίο η έννοια αυτή αφορά μόνον το τελευταίο στάδιο της παραγωγής, το οποίο συνίσταται στη συγκομιδή, δεν μπορεί να γίνει δεκτός.
48 Εξάλλου, το σύνηθες περιεχόμενο της εννοίας της παραγωγής, που αναφέρεται στη διαδικασία παραγωγής στο σύνολό της, πρέπει να συσχετισθεί προς την ευρεία διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτει το Συμβούλιο δυνάμει της παραγράφου 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, τόσο για να αποφασίζει τις αναγκαίες προσαρμογές του συστήματος που θεσπίζει το πρωτόκολλο αυτό όσο και για να θεσπίζει τους αναγκαίους βασικούς κανόνες για την εφαρμογή των διατάξεών του.
49 Στο πλαίσιο αυτής της ευρείας διακριτικής ευχέρειας, το Συμβούλιο μπορεί να εξαρτήσει τη χορήγηση ενισχύσεως για το βαμβάκι από προϋπόθεση επιβάλλουσα την πραγματοποίηση του τάδε ή του δείνα σταδίου της καλλιέργειας του βαμβακιού.
50 Το επιλεγέν μέτρο πρέπει ωστόσο να είναι ανάλογο προς τους σκοπούς της παραγράφου 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4. Το ζήτημα αν, εν προκειμένω, τηρήθηκε το όριο αυτό αποτελεί το αντικείμενο του δευτέρου σκέλους του τετάρτου λόγου ακυρώσεως τον οποίο προβάλλει η Ισπανική Κυβέρνηση.
51 Συνεπώς, κατ’ αρχήν, ο κοινοτικός νομοθέτης είχε την ευχέρεια να επιλέξει ως προϋπόθεση επιλεξιμότητας προς είσπραξη της ενισχύσεως για το βαμβάκι ένα από τα στάδια της καλλιέργειας, εν προκειμένω το στάδιο του ανοίγματος της κάψας, αντί του μεταγενεστέρου σταδίου που συνίσταται στη συγκομιδή, στάδιο το οποίο έπρεπε να έχει ολοκληρωθεί στο πλαίσιο των προγενεστέρων συστημάτων ενισχύσεως.
52 Επομένως, η μνεία, στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 864/2004 καθώς και στον τίτλο του κεφαλαίου 10α του τίτλου IV του κανονισμού 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί, ότι το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι αποτελεί ενίσχυση στην καλλιέργεια ουδόλως σημαίνει ότι η ενίσχυση αυτή δεν συνιστά ενίσχυση στην παραγωγή του βαμβακιού, υπό την έννοια της παραγράφου 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 4.
53 Εντεύθεν συνάγεται ότι η έννοια της ενισχύσεως στην παραγωγή κατά την παράγραφο 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 4 δεν απαγορεύει την προβλεπόμενη από το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι προϋπόθεση επιλεξιμότητας προς είσπραξη της ενισχύσεως, η οποία έγκειται στην υποχρέωση διατηρήσεως της εκτάσεως τουλάχιστον μέχρι το χρονικό σημείο του ανοίγματος της κάψας.
54 Συνεπώς, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, αντλούμενου από την παράβαση της επιταγής περί αιτιολογήσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
55 Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η υποχρέωση αιτιολογήσεως την οποία επιβάλλει το άρθρο 253 ΕΚ δεν τηρήθηκε κατά τη θέσπιση του νέου συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι, δεδομένου ότι ο κανονισμός 864/2004 που θεσπίζει το σύστημα αυτό ουδόλως αναφέρει τους λόγους για τους οποίους ο κοινοτικός νομοθέτης αντικατέστησε το παλαιό σύστημα που προέβλεπε έμμεσες ενισχύσεις, καταβαλλόμενες στους παραγωγούς από τα εκκοκκιστήρια, αναλόγως του συγκομισθέντος βαμβακιού, με ένα σύστημα που θεσπίζει άμεσες ενισχύσεις στους παραγωγούς, ενισχύσεις των οποίων η χορήγηση εξαρτάται πλέον από τη μοναδική προϋπόθεση της διατηρήσεως της καλλιέργειας του βαμβακιού μέχρι το στάδιο του ανοίγματος της κάψας.
56 Το Συμβούλιο φρονεί ότι έχουν τηρηθεί τα όρια που θέτει η νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά την αιτιολογία των γενικής ισχύος κανονιστικών πράξεων. Συναφώς, αρκεί η διαπίστωση ότι ο κανονισμός 864/2004 εκθέτει τους γενικούς λόγους για τους οποίους ο κοινοτικός νομοθέτης θέσπισε, στο πλαίσιο της ευρείας διακριτικής ευχέρειάς του, τις διατάξεις κατά των οποίων βάλλει η υπό κρίση προσφυγή. Επιπλέον, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν ήταν υποχρεωμένος να εξηγήσει ειδικώς γιατί, υπό το νέο σύστημα, η καταβολή της συνδεδεμένης ενισχύσεως δεν έχει πλέον σχέση με την ποσότητα του συγκομισθέντος βαμβακιού ούτε με την ποιότητα αυτού, αλλά με το βαμβάκι που καλλιεργείται σε συγκεκριμένη έκταση.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
57 Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η επιβαλλόμενη από το άρθρο 253 ΕΚ αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη προς τη φύση της οικείας πράξεως και πρέπει να προκύπτει από αυτήν κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική του οργάνου που εκδίδει την πράξη, προκειμένου να παρέχεται η δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που υπαγόρευσαν το ληφθέν μέτρο και στον κοινοτικό δικαστή να ασκεί τον έλεγχό του. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 253 EK πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει της διατυπώσεώς της αλλά και βάσει του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 14ης Ιουλίου 2005, C-26/00, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. I-6527, σκέψη 113, και την παρατιθέμενη νομολογία).
58 Όταν, όπως εν προκειμένω, πρόκειται για πράξη γενικής ισχύος, η αιτιολογία μπορεί να περιοριστεί στην περιγραφή, αφενός, της συνολικής καταστάσεως που οδήγησε στην έκδοσή της και, αφετέρου, των γενικών σκοπών που επιδιώκει (βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 10ης Μαρτίου 2005, C-342/03, Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2005, σ. I-1975, σκέψη 55).
59 Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως κρίνει ότι, αν η γενικής ισχύος πράξη αποκαλύπτει το ουσιώδες του επιδιωκόμενου από το κοινοτικό όργανο σκοπού, θα ήταν υπερβολικό να απαιτηθεί ειδική αιτιολογία για καθεμία από τις τεχνικές επιλογές στις οποίες προέβη (βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 1998, C-284/94, Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1998, σ. I-7309, σκέψη 30).
60 Συναφώς, διαπιστώνεται ότι το προοίμιο του κανονισμού 864/2004 συνοψίζει με διαφάνεια και σαφήνεια τη συνολική κατάσταση λόγω της οποίας ο κοινοτικός νομοθέτης θέσπισε την πράξη αυτή καθώς και τους γενικούς σκοπούς που επιδιώκει.
61 Πράγματι, από τις δύο πρώτες αιτιολογικές σκέψεις του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ότι οι τροποποιήσεις τις οποίες συνεπάγεται η πράξη αυτή σκοπούν στην εναρμόνιση ορισμένων τομέων της κοινής γεωργικής πολιτικής, μεταξύ των οποίων ο τομέας του βαμβακιού, προς τους σκοπούς της μεταρρυθμίσεως που επέφερε στους λοιπούς τομείς της εν λόγω πολιτικής ο κανονισμός 1782/2003.
62 Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη διευκρινίζει ότι οι σκοποί αυτοί συνεπάγονται, για τους οικείους τομείς, τη μετάβαση από την πολιτική στηρίξεως των τιμών και της παραγωγής σε πολιτική στηρίξεως των εισοδημάτων των γεωργών και, επομένως, την αποσύνδεση μεγάλου μέρους της στηρίξεως και την ενσωμάτωσή του στο σύστημα ενιαίας ενισχύσεως.
63 Περαιτέρω, στην πέμπτη και στην έκτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 864/2004 εκτίθενται οι λόγοι για τους οποίους η στήριξη για το βαμβάκι δεν μπορεί να αποσυνδεθεί τελείως. Στις σκέψεις αυτές εκτίθεται επίσης επί ποιων βάσεων πρέπει να καθοριστεί το ποσό της ενισχύσεως που πρέπει να παραμείνει συνδεδεμένο, ότι το ποσό αυτό αντιστοιχεί στο 35 % του συνολικού ποσού των υφισταμένων εμμέσων ενισχύσεων και ότι το υπόλοιπο 65 % του εν λόγω ποσού προορίζεται για το σύστημα ενιαίας ενισχύσεως.
64 Επομένως, από το σύνολο των ως άνω αιτιολογικών σκέψεων προκύπτει, κατά τα ουσιώδη, ο σκοπός που επιδίωξε το κοινοτικό όργανο με την έκδοση του κανονισμού 864/2004, κατά το μέτρο που ο κανονισμός αυτός θεσπίζει το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι.
65 Συνεπώς, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν ήταν επιπλέον υποχρεωμένος να αιτιολογήσει ειδικώς καθεμία από τις τεχνικές επιλογές στις οποίες προέβη, όπως η επιλογή να εξαρτήσει τη χορήγηση της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι από την προϋπόθεση διατηρήσεως της καλλιέργειας του βαμβακιού μέχρι το στάδιο του ανοίγματος της κάψας.
66 Επομένως, και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, αντλούμενου από κατάχρηση εξουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
67 Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο κανονισμός 864/2004, κατά το μέτρο που θεσπίζει το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι, εκδόθηκε κατά κατάχρηση εξουσίας, δεδομένου ότι θεσπίστηκε βάσει της παραγράφου 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, αλλά με σκοπό διαφορετικό από τον προβλεπόμενο στην παράγραφο αυτή και με κύριο στόχο να παρακαμφθεί η ειδική διαδικασία την οποία προβλέπει η Συνθήκη ΕΚ για την τροποποίηση των διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου τις οποίες περιέχει το εν λόγω πρωτόκολλο.
68 Το Συμβούλιο αντιτείνει ότι η θέσπιση του νέου συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι με τις βαλλόμενες διατάξεις του κανονισμού 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί, ανταποκρίνεται πλήρως στην έννοια της «αναγκαίας προσαρμογής» την οποία προβλέπει η παράγραφος 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, οπότε δεν τίθεται θέμα καταχρήσεως εξουσίας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
69 Όπως επανειλημμένως έκρινε το Δικαστήριο, μια πράξη έχει εκδοθεί κατά κατάχρηση εξουσίας μόνον όταν προκύπτει, βάσει αντικειμενικών, λυσιτελών και συγκλινουσών ενδείξεων, ότι εκδόθηκε με αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, πρωταρχικό σκοπό διαφορετικό από τους προβαλλόμενους ή με σκοπό την καταστρατήγηση μιας διαδικασίας που προβλέπει ειδικά η Συνθήκη για την αντιμετώπιση των συγκεκριμένων περιστάσεων (βλ. υπό την έννοια αυτή, μεταξύ άλλων, την προπαρατεθείσα απόφαση της 10ης Μαρτίου 2005, Ισπανία κατά Συμβουλίου, σκέψη 64, και την παρατιθέμενη νομολογία).
70 Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ισπανική Κυβέρνηση δεν παρέσχε τέτοιες ενδείξεις.
71 Όσον αφορά τους σκοπούς που επιδίωξε το Συμβούλιο με την έκδοση του κανονισμού 864/2004, κατά το μέτρο που θεσπίζει το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι, κανένα στοιχείο της δικογραφίας δεν επιτρέπει τον ισχυρισμό ότι το Συμβούλιο επιδίωξε έναν αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, καθοριστικό σκοπό διαφορετικό από τον εκτεθέντα στην πρώτη και στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού, δηλαδή την προσαρμογή του συστήματος στηρίξεως στον τομέα του βαμβακιού προς τη μεταρρύθμιση που είχε ήδη επιφέρει σε άλλους τομείς της κοινής γεωργικής πολιτικής ο κανονισμός 1782/2003.
72 Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ωσαύτως ότι το Συμβούλιο, με την έκδοση του κανονισμού 864/2004 βάσει της παραγράφου 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, επιδίωξε τον αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, τον καθοριστικό σκοπό να καταστρατηγήσει την προβλεπόμενη για την αναθεώρηση διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου διαδικασία.
73 Συναφώς, επισημαίνεται ότι η νομική βάση την οποία αποτελεί η παράγραφος 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 4 απονέμει ευρεία διακριτική ευχέρεια στο Συμβούλιο για να αποφασίζει τις αναγκαίες προσαρμογές του συστήματος στηρίξεως για το βαμβάκι το οποίο προβλέπει το πρωτόκολλο αυτό.
74 Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν προσκόμισε καμία ένδειξη ικανή να αποδείξει ότι, στην πραγματικότητα, το Συμβούλιο επιδίωκε διαφορετικό σκοπό και όχι το να προβεί στις προσαρμογές αυτές και, συνεπώς, ακολούθησε τη διαδικασία της παραγράφου 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 4 για να θεσπίσει τις προσαρμογές αυτές με αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, καθοριστικό σκοπό να καταστρατηγήσει την προβλεπόμενη για την αναθεώρηση διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου διαδικασία.
75 Τέλος, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 864/2004 προκύπτει ότι το Συμβούλιο, θεσπίζοντας την πράξη αυτή κατά το μέτρο που τροποποιεί το σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι, είχε την πρόθεση να τηρήσει τους σκοπούς της παραγράφου 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, δηλαδή να υποστηρίξει την παραγωγή βαμβακιού στις περιοχές της Κοινότητας όπου αυτή είναι σημαντική για τη γεωργική οικονομία, να επιτρέψει δίκαιο εισόδημα για τους ενδιαφερομένους παραγωγούς και να σταθεροποιήσει την αγορά διά της βελτιώσεως των δομών στο επίπεδο της προσφοράς και της διαθέσεως.
76 Το ζήτημα αν επιτεύχθηκε ο σκοπός αυτός αποτελεί αντικείμενο του δευτέρου σκέλους του τετάρτου λόγου ακυρώσεως, αντλούμενου από την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Συνεπώς, δεν πρέπει να εξετασθεί στο πλαίσιο του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως.
77 Κατόπιν των ανωτέρω, και ο τρίτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τετάρτου λόγου ακυρώσεως, αντλούμενου από την παραβίαση των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου περί της αναλογικότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
78 Πρέπει κατ’ αρχάς να εξετασθεί το δεύτερο σκέλος του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως, το οποίο αφορά την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, για να εξετασθεί στη συνέχεια το πρώτο σκέλος του, το οποίο αφορά την αρχή της αναλογικότητας.
Επί της παραβιάσεως της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
– Επιχειρήματα των διαδίκων
79 Η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι με την έκδοση του κανονισμού 864/2004, ο οποίος θέσπισε το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι, εθίγη η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των επιχειρηματιών του τομέα του βαμβακιού, οι οποίοι μπορούσαν να αναμένουν ότι θα εξακολουθήσουν να ευεργετούνται από ένα σύστημα ενισχύσεως το οποίο σέβεται, εν πάση περιπτώσει, τους σκοπούς που εκτίθενται στην παράγραφο 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, ιδίως δε τη διατήρηση της παραγωγής βαμβακιού σε ορισμένες περιοχές της Κοινότητας, και την επιταγή περί της υπάρξεως ενός συστήματος ενισχύσεως στην παραγωγή, όπως προβλέπει η παράγραφος 3 του εν λόγω πρωτοκόλλου.
80 Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, με την έκδοση του εν λόγω κανονισμού, οι επιχειρηματίες του τομέα του βαμβακιού δεν εθίγησαν όσον αφορά τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη τους στη διατήρηση σε ισχύ ενός συστήματος σύμφωνου προς το πρωτόκολλο αριθ. 4, δεδομένου ότι το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι συμβιβάζεται πλήρως προς τους σκοπούς του εν λόγω πρωτοκόλλου και δεν τους προκαλεί τη σημαντική βλάβη την οποία προβάλλει η Ισπανική Κυβέρνηση, δεδομένου ότι τα εισοδήματα των εν λόγω επιχειρηματιών παραμένουν σταθερά.
– Εκτίμηση του Δικαστηρίου
81 Κατά πάγια νομολογία, η δυνατότητα επικλήσεως της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης παρέχεται σε όλους τους επιχειρηματίες στους οποίους ένα κοινοτικό όργανο δημιούργησε βάσιμες προσδοκίες. Εντούτοις, όταν ένας συνετός και επιμελής επιχειρηματίας είναι σε θέση να προβλέψει τη θέσπιση κοινοτικού μέτρου ικανού να βλάψει τα συμφέροντά του, δεν μπορεί να επικαλεστεί την αρχή αυτή μετά τη λήψη ενός τέτοιου μέτρου. Επιπροσθέτως, καίτοι η τήρηση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης εντάσσεται στις θεμελιώδεις αρχές της Κοινότητας, οι επιχειρηματίες δεν μπορούν δικαιολογημένα να τρέφουν προσδοκίες για διατήρηση μιας υφισταμένης καταστάσεως, η οποία μπορεί να μεταβληθεί στο πλαίσιο της ασκήσεως της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κοινοτικά όργανα και τούτο, ιδίως, σε τομείς όπως οι κοινές οργανώσεις αγορών, ο σκοπός των οποίων επιβάλλει συνεχή προσαρμογή αναλόγως προς τις μεταβαλλόμενες οικονομικές καταστάσεις (απόφαση της 15ης Ιουλίου 2004, C-37/02 και C-38/02, Di Lenardo και Dilexport, Συλλογή 2004, σ. I-6911, σκέψη 70, και παρατιθέμενη νομολογία).
82 Εν προκειμένω, η Ισπανική Κυβέρνηση δεν προσκόμισε καμία ένδειξη ικανή να αποδείξει ότι οι οικείοι επιχειρηματίες έτρεφαν κάποια βάσιμη ελπίδα την οποία τους δημιούργησαν τα κοινοτικά όργανα ως προς τη διατήρηση σε ισχύ της κανονιστικής ρυθμίσεως που είχε εφαρμογή στον τομέα του βαμβακιού πριν από την τροποποίησή της με τον κανονισμό 864/2004.
83 Επιπλέον, εν προκειμένω, δεν μπορεί να προβληθεί η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, δεδομένου ότι ένας συνετός και επιμελής επιχειρηματίας θα ήταν σε θέση να προβλέψει την έκδοση του κανονισμού 864/2004 και τη μεταρρύθμιση του συστήματος στηρίξεως για το βαμβάκι την οποία επιφέρει.
84 Συγκεκριμένα, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 70 των προτάσεών της, η μεταρρύθμιση αυτή εντάσσεται στο πλαίσιο μιας ευρύτερης θεμελιώδους μεταρρυθμίσεως, συζητούμενης σε πολιτικό επίπεδο από το 1992 και προβλεφθείσας εξάλλου ειδικώς στο σημείο 2 της ανακοινώσεως της Επιτροπής COM(2003) 698 τελικό, εκδοθείσα την 20ή Νοεμβρίου 2003, η οποία περιέχει πρόταση τροποποιήσεως του κανονισμού 1782/2003 και η οποία αποτέλεσε αντικείμενο ανακοινώσεως δημοσιευθείσας στην Επίσημη Εφημερίδα (ΕΕ 2004, C 96, σ. 5). Επιπλέον, το σύστημα ενισχύσεως στον τομέα του βαμβακιού είχε αποτελέσει αντικείμενο πλειόνων σημαντικών μεταρρυθμίσεων κατά το παρελθόν.
85 Τέλος, κατά το μέτρο που η Ισπανική Κυβέρνηση προβάλλει την παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης λόγω του ότι το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι δεν ανταποκρίνεται στους σκοπούς του πρωτοκόλλου αριθ. 4, η επιχειρηματολογία αυτή συγχέεται με την προβληθείσα προς στήριξη του πρώτου σκέλους του τετάρτου λόγου ακυρώσεως και, συνεπώς, δεν υπάρχει λόγος να εξετασθεί στο πλαίσιο του υπό κρίση σκέλους.
86 Επομένως, το δεύτερο σκέλος του τετάρτου λόγου ακυρώσεως, αντλούμενο από την παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, πρέπει να απορριφθεί.
Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
– Επιχειρήματα των διαδίκων
87 Η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι τα μέτρα που ελήφθησαν στο πλαίσιο του νέου συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι, ιδίως ο καθορισμός του ποσού της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι στο 35 % του ποσού των ενισχύσεων που διετίθεντο κατά το προγενέστερο σύστημα ενισχύσεων και το γεγονός ότι η επιλεξιμότητα προς είσπραξη της ενισχύσεως εξαρτάται από τη μοναδική προϋπόθεση της διατηρήσεως της καλλιέργειας μέχρι το άνοιγμα της κάψας, είναι προδήλως ακατάλληλα για τον προβληθέντα σκοπό, όπως αυτός εκτίθεται στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού, σκοπός ο οποίος αντανακλά τον προβλεπόμενο στην παράγραφο 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4. Επομένως, παραβιάστηκε η αρχή της αναλογικότητας.
88 Συγκεκριμένα, δύο μελέτες τις οποίες προσκόμισε η Ισπανική Κυβέρνηση αποδεικνύουν ότι τα μέτρα αυτά έχουν ως προβλέψιμη συνέπεια ότι η αποδοτικότητα του βαμβακιού στις οικείες περιοχές της Ισπανίας δεν θα διασφαλίζεται.
89 Το πιθανό αποτέλεσμα θα είναι, ειδικότερα, η εγκατάλειψη σημαντικού μέρους της παραγωγής της Ισπανίας σε ακατέργαστο βαμβάκι και μάλιστα η υποκατάστασή του από άλλες καλλιέργειες, καθώς και μια σημαντική μείωση του βαθμού χρησιμοποιήσεως της ικανότητας μεταποιήσεως των εργοστασίων εκκοκκίσεως στις περιοχές παραγωγής, απειλούσα την οικονομική βιωσιμότητα των εργοστασίων αυτών και ικανή να οδηγήσει ακόμη και στο οριστικό κλείσιμό τους.
90 Η τελευταία αυτή εξέλιξη κινδυνεύει να προκαλέσει επιπλέον μείωση της παραγωγής βαμβακιού, δεδομένου ότι η παραγωγή αυτή είναι αδύνατη χωρίς την ύπαρξη και, επομένως, την οικονομική βιωσιμότητα τέτοιων εργοστασίων πλησίον των οικείων περιοχών παραγωγής, δεδομένου ότι το βαμβάκι ουδόλως έχει εμπορική αξία πριν από τη μεταποίησή του και δεν μπορεί να μεταφερθεί σε μεγάλες αποστάσεις.
91 Το Συμβούλιο και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι τα επίδικα μέτρα δεν είναι προδήλως ακατάλληλα σε σχέση με τους σκοπούς τους, όπως οι σκοποί αυτοί εκτίθενται στην παράγραφο 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4 καθώς και στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 864/2004.
92 Τα εισοδήματα των παραγωγών στο πλαίσιο του νέου συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι, δηλαδή το άθροισμα της ενιαίας ενισχύσεως, της ειδικής ενισχύσεως ανά εκτάριο και της τιμής πωλήσεως της εσοδείας, παραμένουν κατ’ ουσίαν τα ίδια όπως στο πλαίσιο του προγενεστέρου συστήματος και, επομένως, η αποδοτικότητα της παραγωγής βαμβακιού δεν θίγεται από τη θέσπιση του νέου αυτού συστήματος.
93 Επιπλέον, από συγκριτική μελέτη της προβλεπόμενης αποδοτικότητας της καλλιέργειας βαμβακιού στο πλαίσιο του νέου συστήματος ενισχύσεως, σε σχέση με την αποδοτικότητα άλλων καλλιεργειών, προκύπτει ότι το ποσό της ειδικής ενισχύσεως ανά εκτάριο καθορίστηκε σε επίπεδο το οποίο επιτρέπει στους παραγωγούς να πραγματοποιούν, για το βαμβάκι, μικτό κέρδος, χωρίς την ενιαία ενίσχυση, το οποίο είναι συγκρίσιμο προς αυτό που πραγματοποιείται με άλλες καλλιέργειες, όπως είναι η καλλιέργεια του σκληρού σίτου ή του καλαμποκιού.
94 Δεδομένου ότι η καλλιέργεια του βαμβακιού παραμένει αποδοτική σύμφωνα με τις προβλέψεις, δεν είναι πιθανό κατά συνέπεια να υποκατασταθεί από άλλες καλλιέργειες.
– Εκτίμηση του Δικαστηρίου
95 Κατ’ αρχάς, υπενθυμίζεται η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου που αφορά την αρχή της αναλογικότητας, όπως έχει εφαρμογή, ειδικότερα, στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής.
96 Ο κοινοτικός νομοθέτης διαθέτει στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής ευρεία διακριτική ευχέρεια η οποία αντιστοιχεί στις πολιτικές ευθύνες που του αναθέτουν τα άρθρα 34 ΕΚ έως 37 ΕΚ. Κατά συνέπεια, ο έλεγχος του κοινοτικού δικαστή πρέπει να περιορίζεται στην εξακρίβωση του αν το σχετικό μέτρο φέρει το στίγμα πρόδηλης πλάνης ή το στίγμα καταχρήσεως εξουσίας ή αν το σχετικό όργανο προδήλως υπερέβη τα όρια της διακριτικής του ευχέρειας (απόφαση της 12ης Ιουλίου 2001, C-189/01, Jippes κ.λπ., Συλλογή 2001, σ. I-5689, σκέψη 80, και παρατιθέμενη νομολογία).
97 Όσον αφορά τον έλεγχο της αναλογικότητας, υπενθυμίζεται ότι η αρχή της αναλογικότητας, η οποία εντάσσεται στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, απαιτεί οι πράξεις των κοινοτικών οργάνων να μην υπερβαίνουν τα όρια του καταλλήλου και αναγκαίου για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η σχετική ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσοτέρων καταλλήλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο καταναγκαστικό μέτρο και ότι τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (προπαρατεθείσα απόφαση Jippes κ.λπ., σκέψη 81, και παρατιθέμενη νομολογία).
98 Όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο των προϋποθέσεων εφαρμογής της αρχής αυτής, λαμβανομένης υπόψη της ευρείας διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, η νομιμότητα μέτρου που θεσπίστηκε στον τομέα αυτόν μπορεί να θιγεί μόνον αν το μέτρο αυτό είναι προδήλως ακατάλληλο σε σχέση με τον στόχο που επιδιώκεται από το αρμόδιο κοινοτικό όργανο (προπαρατεθείσα απόφαση Jippes κ.λπ., σκέψη 82, και παρατιθέμενη νομολογία).
99 Έτσι, το ζήτημα δεν είναι αν το μέτρο που θεσπίστηκε από τον νομοθέτη ήταν το μοναδικό ή το καλύτερο δυνατό, αλλά αν ήταν προδήλως ακατάλληλο (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσα απόφαση Jippes κ.λπ., σκέψη 83).
100 Όσον αφορά το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι το οποίο θεσπίζει ο κανονισμός 864/2004, από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ότι το ποσό της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι καθορίστηκε έτσι ώστε να εξασφαλίζονται οικονομικές συνθήκες οι οποίες, στις περιοχές που είναι πρόσφορες για την καλλιέργεια αυτή, να επιτρέπουν τη συνέχιση των δραστηριοτήτων στον γεωργικό αυτό τομέα και να αποφεύγεται έτσι η υποκατάσταση της εν λόγω καλλιέργειας από άλλες.
101 Ο σκοπός αυτός αντανακλά, διευκρινίζοντάς τους, τους σκοπούς που εκτίθενται στην παράγραφο 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4, κατά την οποία το σύστημα ενισχύσεως στην παραγωγή βαμβακιού έχει ως σκοπό ιδίως να υποστηρίζει την παραγωγή στις περιοχές της Κοινότητας όπου αυτή είναι σημαντική για τη γεωργική οικονομία, να επιτρέπει δίκαιο εισόδημα για τους ενδιαφερομένους παραγωγούς και να σταθεροποιεί την αγορά διά της βελτιώσεως των δομών στο επίπεδο της προσφοράς και της διαθέσεως.
102 Όπως προκύπτει από τη νομολογία που παρατίθεται στις σκέψεις 98 και 99 της παρούσας αποφάσεως, το υπό κρίση σκέλος του λόγου ακυρώσεως που προβάλλει η Ισπανική Κυβέρνηση επιβάλλει να εξετασθεί αν τα επίδικα μέτρα του νέου συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι είναι προδήλως ακατάλληλα σε σχέση με τον εν λόγω σκοπό, ο οποίος συνίσταται κυρίως στον καθορισμό του ποσού της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι σε τέτοιο ύψος ώστε να διασφαλίζεται επαρκής αποδοτικότητα και, συνεπώς, η συνέχιση της παραγωγής βαμβακιού στις περιοχές που είναι πρόσφορες για την καλλιέργεια αυτή, ώστε να αποφεύγεται έτσι η υποκατάσταση της εν λόγω καλλιέργειας από άλλες.
103 Συναφώς, δεν αμφισβητείται ότι πριν από την έκδοση του κανονισμού 864/2004 δεν πραγματοποιήθηκε μελέτη της Επιτροπής αξιολογούσα τα πιθανά κοινωνικοοικονομικά αποτελέσματα της προτεινομένης μεταρρυθμίσεως στον τομέα του βαμβακιού, ενώ τέτοιες μελέτες είχαν πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο της μεταρρυθμίσεως των συστημάτων ενισχύσεως σε ορισμένους άλλους τομείς, όπως στον τομέα του καπνού.
104 Επομένως, τίθεται το ζήτημα επί ποιων βάσεων καθορίστηκε το ποσό της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι και, επομένως, αν επί των βάσεων αυτών ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε, χωρίς να υπερβεί τα όρια της ευρείας διακριτικής του ευχέρειας, να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι το ποσό αυτό, καθορισθέν στο 35 % του συνόλου των ενισχύσεων που υφίσταντο στο προγενέστερο σύστημα ενισχύσεως, επαρκεί για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού της διασφαλίσεως της αποδοτικότητας και, συνεπώς, της συνεχίσεως της καλλιέργειας αυτής.
105 Συναφώς, το Συμβούλιο αναφέρεται σε ένα πίνακα, καταρτισθέντα από την Επιτροπή, ο οποίος περιέχει συγκριτική μελέτη της προβλεπόμενης αποδοτικότητας της καλλιέργειας του βαμβακιού στο πλαίσιο του νέου συστήματος ενισχύσεως, σε σχέση με την προβλεπόμενη αποδοτικότητα άλλων εναλλακτικών καλλιεργειών. Το Συμβούλιο επισημαίνει ότι τα εν λόγω αριθμητικά στοιχεία του υποβλήθηκαν προκειμένου να τα λάβει υπόψη κατά την έκδοση του κανονισμού 864/2004.
106 Σύμφωνα με τη μελέτη αυτή, το μικτό κέρδος ανά εκτάριο χωρίς την ενιαία ενίσχυση ανέρχεται, για το βαμβάκι, σε 744 ευρώ και, επομένως, βρίσκεται μεταξύ του εν λόγω κέρδους για τον σκληρό σίτο, ήτοι 334 ευρώ, και αυτού για το καλαμπόκι, ήτοι 914 ευρώ. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι τα εν λόγω αριθμητικά στοιχεία αποδεικνύουν ότι η καλλιέργεια του βαμβακιού θα παραμείνει αποδοτική και εφικτή μετά την έναρξη εφαρμογής της μεταρρυθμίσεως.
107 Το εν λόγω κέρδος υπολογίζεται σύμφωνα με τύπο ο οποίος συνίσταται, κατ’ ουσίαν, στην αφαίρεση, από τα έσοδα ανά εκτάριο −τα οποία συνίστανται στην τιμή πωλήσεως του ακατέργαστου βαμβακιού, η οποία ανέρχεται σε 750 ευρώ, και στην ειδική ενίσχυση ύψους 1 039 ευρώ, ήτοι ανέρχονται σε 1 789 ευρώ συνολικά−, του κόστους παραγωγής το οποίο συνίσταται στο άθροισμα των ειδικών δαπανών και των γενικών εξόδων και το οποίο, κατά την Επιτροπή, πρέπει να εκτιμηθεί σε 1 045 ευρώ ανά εκτάριο.
108 Ωστόσο, το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι, στο πλαίσιο της εν λόγω μελέτης της μελλοντικής αποδοτικότητας της καλλιέργειας του βαμβακιού, πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη τα εισοδήματα που προέρχονται από την καταβολή της ενιαίας ενισχύσεως, η οποία ισούται προς το 65 % των υφισταμένων στον τομέα αυτόν ενισχύσεων.
109 Δεδομένου ότι το άθροισμα των συνδεδεμένων και των αποσυνδεδεμένων ενισχύσεων στο πλαίσιο του νέου συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι ισούται προς το συνολικό ποσό των εμμέσων ενισχύσεων που χορηγούνταν στο πλαίσιο του προγενεστέρου συστήματος ενισχύσεως, δεν υπάρχει λόγος αμφιβολίας για τη μελλοντική αποδοτικότητα της καλλιέργειας του βαμβακιού. Πράγματι, η μεταρρύθμιση της στηρίξεως της παραγωγής αυτής βασίζεται στη δημοσιονομική της ουδετερότητα.
110 Αυτή η άποψη δεν ευσταθεί. Όπως επισήμανε η Ισπανική Κυβέρνηση, χωρίς να αντιλέξει η Επιτροπή, όσον αφορά τη συγκριτική μελέτη της αποδοτικότητας των εναλλακτικών καλλιεργειών, δεν συντρέχει λόγος να λαμβάνεται υπόψη η ενιαία ενίσχυση, δεδομένου ότι αυτή χορηγείται ανεξαρτήτως της επιλεγείσας καλλιέργειας, ακόμη δε και σε περίπτωση που ο γεωργός αποφασίζει να μην παραγάγει τίποτε.
111 Συνεπώς, η ενίσχυση αυτή ουδόλως επηρεάζει την απόφαση του γεωργού να επιλέξει μια καλλιέργεια έναντι άλλης. Έτσι, η δημοσιονομική ουδετερότητα της μεταρρυθμίσεως δεν ασκεί, αφ’ εαυτής, επιρροή για την εκτίμηση του αν, στο μέλλον, οι γεωργοί θα επιλέξουν να εγκαταλείψουν την καλλιέργεια του βαμβακιού ή ενδεχομένως να την αντικαταστήσουν με άλλες καλλιέργειες.
112 Εξάλλου, η Ισπανική Κυβέρνηση, βασιζόμενη σε δύο μελέτες, αμφισβήτησε ορισμένα αριθμητικά στοιχεία τα οποία χρησιμοποιήθηκαν για τον υπολογισμό της αποδοτικότητας της καλλιέργειας του βαμβακιού τον οποίο υπέβαλε η Επιτροπή, ιδίως τα αφορώντα το κόστος παραγωγής.
113 Σύμφωνα με τις εν λόγω μελέτες, το ως άνω κόστος ανέρχεται, στην πραγματικότητα, τουλάχιστον σε 1 861,81 ευρώ ανά εκτάριο. Το ποσό αυτό περιλαμβάνει το μισθολογικό κόστος, ενώ το αντίστοιχο ποσό στο οποίο βασίζεται η Επιτροπή κακώς το αποκλείει. Η προσθήκη του μισθολογικού κόστους στο ποσό των 1 045 ευρώ ανά εκτάριο το οποίο προβάλλει η Επιτροπή μειώνει κατά 10 % τη διαφορά μεταξύ του ποσού που δέχθηκε η Επιτροπή και αυτού το οποίο προβάλλει η Ισπανική Κυβέρνηση όσον αφορά το σύνολο του κόστους παραγωγής.
114 Δεδομένου ότι η καλλιέργεια του βαμβακιού απαιτεί τη χρησιμοποίηση εργατικού δυναμικού σαφώς μεγαλύτερου από αυτό άλλων καλλιεργειών, είναι απαραίτητο να λαμβάνεται το κόστος αυτό υπόψη στη μελέτη της μελλοντικής αποδοτικότητας της καλλιέργειας αυτής.
115 Αν ο υπολογισμός της Επιτροπής περιελάμβανε το μισθολογικό κόστος και, επιπλέον, ελάμβανε υπόψη τιμή πωλήσεως σύμφωνη με την τρέχουσα τιμή της αγοράς, θα προέκυπτε ότι το κόστος παραγωγής είναι υψηλότερο από τα εισοδήματα των παραγωγών στο πλαίσιο του νέου συστήματος ενισχύσεως και ότι, επομένως, το προβλεπόμενο μικτό κέρδος για το βαμβάκι είναι μηδενικό, οπότε υπάρχει για τους γεωργούς κίνδυνος να εργάζονται με ζημία αν συνεχίσουν να παράγουν βαμβάκι.
116 Ερωτηθείσα επί του ζητήματος αυτού κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή εξέθεσε ότι το ποσό των 1 045 ευρώ ανά εκτάριο, το οποίο δέχθηκε ως γενικά έξοδα που περιλαμβάνονται στο κόστος παραγωγής, καλύπτει ορισμένες μισθολογικές δαπάνες, μεταξύ των οποίων τους μισθούς των προσωρινών ή εποχιακών εργαζομένων και των ατόμων που εκτελούν συγκεκριμένο έργο.
117 Ωστόσο, πάντοτε κατά την Επιτροπή, η μελέτη της συγκριτικής αποδοτικότητας των καλλιεργειών πρέπει να λαμβάνει υπόψη μόνον τις ειδικές δαπάνες, δηλαδή αυτές που αφορούν τις οικείες καλλιέργειες, και όχι τις πάγιες δαπάνες, δηλαδή τις συνδεόμενες με την εκμετάλλευση. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν περιέλαβε τις μισθολογικές δαπάνες που έχουν πάγιο χαρακτήρα, όπως το κόστος της εργασίας των γεωργών και των οικογενειών τους.
118 Η Επιτροπή προσέθεσε ότι οι τελευταίες αυτές δαπάνες δεν θα μπορούσαν, εν πάση περιπτώσει, να περιληφθούν στον υπολογισμό περί της αποδοτικότητας. Συγκεκριμένα, αφενός, διαπιστώθηκαν μεγάλες και ανεξήγητες, εξάλλου, διαφορές μεταξύ των αριθμητικών στοιχείων των διαφόρων περιοχών τα οποία αφορούν τις εν λόγω δαπάνες και, επομένως, τα στοιχεία αυτά δεν είναι αξιόπιστα. Αφετέρου, είναι πολύ δυσχερής η κατανομή των δαπανών μεταξύ των διαφόρων καλλιεργειών και των άλλων δραστηριοτήτων που πραγματοποιούνται σε κάθε γεωργική εκμετάλλευση.
119 Λαμβανομένων υπόψη των διευκρινίσεων αυτών, τίθεται το ζήτημα αν, τα κοινοτικά όργανα, καθορίζοντας το ποσό της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι βάσει της συγκριτικής μελέτης, μνεία της οποίας γίνεται στη σκέψη 105 της παρούσας αποφάσεως, παραβίασαν την αρχή της αναλογικότητας.
120 Όταν, όπως εν προκειμένω, ο κοινοτικός νομοθέτης είναι αναγκασμένος να εκτιμήσει τα μελλοντικά αποτελέσματα ρυθμίσεως την οποία πρέπει να θεσπίσει, μολονότι τα αποτελέσματα αυτά δεν μπορούν να προβλεφθούν με ακρίβεια, η εκτίμησή του μπορεί να επικριθεί μόνον αν προκύπτει ότι είναι προδήλως εσφαλμένη βάσει των στοιχείων που ο νομοθέτης διέθετε κατά τον χρόνο θεσπίσεως της σχετικής ρυθμίσεως (προπαρατεθείσα απόφαση Jippes κ.λπ., σκέψη 84, και παρατιθέμενη νομολογία).
121 Επιπλέον, είναι αληθές ότι η ευρεία διακριτική ευχέρεια του κοινοτικού νομοθέτη, η οποία συνεπάγεται περιορισμένο δικαστικό έλεγχο της ασκήσεώς της, δεν αφορά μόνον τη φύση και την έκταση των διατάξεων που πρέπει να θεσπιστούν, αλλά επίσης, ως ένα βαθμό, τη διαπίστωση των βασικών στοιχείων (βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2001, C-120/99, Ιταλία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2001, σ. I-7997, σκέψη 44).
122 Ωστόσο, ένας τέτοιος δικαστικός έλεγχος, έστω και περιορισμένης εκτάσεως, επιβάλλει όπως τα κοινοτικά όργανα που εξέδωσαν την επίμαχη πράξη είναι σε θέση να αποδείξουν ενώπιον του Δικαστηρίου ότι η πράξη εκδόθηκε κατόπιν πραγματικής ασκήσεως της διακριτικής τους ευχέρειας, η οποία προϋποθέτει ότι ελήφθησαν υπόψη όλα τα σχετικά στοιχεία και όλες οι σχετικές περιστάσεις της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας σκοπεί η πράξη αυτή.
123 Συνεπώς, τα εν λόγω κοινοτικά όργανα πρέπει, τουλάχιστον, να μπορούν να προσκομίσουν και να εκθέσουν κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο τα βασικά στοιχεία τα οποία έπρεπε να έχουν ληφθεί υπόψη για να θεμελιωθούν τα βαλλόμενα μέτρα της πράξεως αυτής και από τα οποία εξαρτιόταν η άσκηση της διακριτικής τους ευχέρειας.
124 Όπως επισημάνθηκε στις σκέψεις 116 έως 118 της παρούσας αποφάσεως, από τις διευκρινίσεις που παρέσχε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση προκύπτει ότι ορισμένες μισθολογικές δαπάνες δεν περιελήφθησαν και, συνεπώς, δεν ελήφθησαν υπόψη στη συγκριτική της μελέτη για την προβλεπόμενη αποδοτικότητα της καλλιέργειας του βαμβακιού στο πλαίσιο του νέου συστήματος ενισχύσεως, την οποία χρησιμοποίησε ως βάση για τον καθορισμό του ποσού της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι.
125 Ωστόσο, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστήριξε, βασιζόμενη σε μελέτες περιέχουσες αριθμητικά στοιχεία, ότι οι δαπάνες αυτές μπορούν να υπολογισθούν, ότι είναι σημαντικές και ότι, αν ληφθούν υπόψη, γεννώνται σοβαρές αμφιβολίες όσον αφορά την αποδοτικότητα της καλλιέργειας του βαμβακιού στο πλαίσιο του νέου συστήματος ενισχύσεως.
126 Χωρίς να είναι αναγκαίο να αποφανθεί το Δικαστήριο επί της ορθότητας των εκατέρωθεν προσκομισθέντων αριθμητικών στοιχείων, διαπιστώνεται ότι η καθαυτό επιρροή την οποία ασκούν οι οικείες μισθολογικές δαπάνες στον υπολογισμό του κόστους παραγωγής του βαμβακιού και της προβλεπόμενης αποδοτικότητας της καλλιέργειας αυτής δύσκολα θα μπορούσε να αμφισβητηθεί. Το προβληθέν από την Επιτροπή γεγονός ότι η λήψη των στοιχείων αυτών παρουσίασε ορισμένα τεχνικά προβλήματα δεν μπορεί να θέση υπό αμφισβήτηση το ότι αυτά ασκούν επιρροή.
127 Επιπλέον, παρατηρείται ότι το Συμβούλιο και η Επιτροπή δεν προέβαλαν συγκεκριμένα επιχειρήματα προς αποδυνάμωση του ισχυρισμού της Ισπανικής Κυβερνήσεως ότι, αν περιληφθούν οι δαπάνες αυτές, θα αυξηθεί το κόστος παραγωγής του βαμβακιού τόσο ώστε να μη διασφαλίζεται επαρκής αποδοτικότητα της καλλιέργειας αυτής στο πλαίσιο του νέου συστήματος ενισχύσεως, οπότε υπάρχει κίνδυνος η εν λόγω καλλιέργεια να εγκαταλειφθεί, τουλάχιστον ως προς σημαντικό μέρος της, ή ενδεχομένως να υποκατασταθεί από άλλες καλλιέργειες.
128 Εξάλλου, δεν αμφισβητείται ότι τα ενδεχόμενα αποτελέσματα της μεταρρυθμίσεως του συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι επί της οικονομικής καταστάσεως των εκκοκκιστηρίων δεν εξετάσθηκαν.
129 Βεβαίως, όπως επισήμανε το Συμβούλιο, η επιταγή της διατηρήσεως της παραγωγής του βαμβακιού που απορρέει από την παράγραφο 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4 αφορά, καθαυτή, τους παραγωγούς βαμβακιού και όχι τα εκκοκκιστήρια.
130 Ωστόσο η προσήκουσα μελέτη των αποτελεσμάτων της εν λόγω μεταρρυθμίσεως επί της αποδοτικότητας της παραγωγής αυτής επιβάλλει την εξέταση των συνεπειών που μπορεί να έχει η μεταρρύθμιση αυτή για τα εκκοκκιστήρια που βρίσκονται εντός των ζωνών παραγωγής.
131 Συγκεκριμένα, όπως υπογράμμισε η Ισπανική Κυβέρνηση, χωρίς κανένας να αντιλέξει επί του σημείου αυτού, η παραγωγή του βαμβακιού είναι οικονομικώς αδύνατη χωρίς την ύπαρξη, πλησίον των περιοχών παραγωγής, τέτοιων επιχειρήσεων οι οποίες να λειτουργούν υπό συνθήκες οικονομικής βιωσιμότητας, δεδομένου ότι το βαμβάκι ουδόλως έχει πριν από τη μεταποίησή του εμπορική αξία και δεν μπορεί να μεταφερθεί σε μεγάλες αποστάσεις.
132 Συνεπώς, η παραγωγή του βαμβακιού και η μεταποίησή του από τα εκκοκκιστήρια προφανώς συνδέονται άρρηκτα. Επομένως, τα ενδεχόμενα αποτελέσματα της μεταρρυθμίσεως του συστήματος ενισχύσεως για το βαμβάκι επί της οικονομικής βιωσιμότητας των εκκοκκιστηρίων συνιστούν βασικό στοιχείο το οποίο πρέπει να ληφθεί υπόψη για την εκτίμηση της αποδοτικότητας της καλλιέργειας του βαμβακιού.
133 Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το Συμβούλιο, που εξέδωσε τον κανονισμό 864/2004, δεν απέδειξε ενώπιον του Δικαστηρίου ότι το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι το οποίο θεσπίζει ο κανονισμός αυτός υιοθετήθηκε κατόπιν πραγματικής ασκήσεως της διακριτικής του ευχέρειας, πράγμα το οποίο προϋποθέτει να έχουν ληφθεί υπόψη όλα τα ουσιώδη στοιχεία και όλες οι ουσιώδεις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως, μεταξύ των οποίων το σύνολο των μισθολογικών δαπανών που αφορούν την καλλιέργεια του βαμβακιού και η βιωσιμότητα των εκκοκκιστηρίων, που πρέπει κατ’ ανάγκη να ληφθούν υπόψη για την εκτίμηση της αποδοτικότητας της καλλιέργειας αυτής.
134 Συνεπώς, τα στοιχεία που υπέβαλαν τα κοινοτικά όργανα δεν παρέχουν στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να ελέγξει αν ο κοινοτικός νομοθέτης μπορούσε, χωρίς να υπερβεί τα όρια της ευρείας διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει συναφώς, να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι ο καθορισμός του ύψους της ειδικής ενισχύσεως για το βαμβάκι στο 35 % του συνόλου των ενισχύσεων που υφίσταντο στο πλαίσιο του προγενεστέρου συστήματος ενισχύσεως αρκεί για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του σκοπού που εκτίθεται στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 864/2004, ο οποίος έγκειται στη διασφάλιση της αποδοτικότητας και, συνεπώς, της συνεχίσεως της καλλιέργειας αυτής, σκοπός ο οποίος αντανακλά τον προβλεπόμενο στην παράγραφο 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4.
135 Ως εκ τούτου, συνάγεται ότι παραβιάσθηκε η αρχή της αναλογικότητας.
136 Επομένως, ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως, κατά το μέτρο που αντλείται από την παραβίαση της αρχής αυτής, είναι βάσιμος και η προσφυγή πρέπει να γίνει δεκτή.
137 Συνεπώς, κατόπιν όλων των ανωτέρω, πρέπει να ακυρωθεί το κεφάλαιο 10α του τίτλου IV του κανονισμού 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί.
Επί του περιορισμού των αποτελεσμάτων της ακυρώσεως
138 Κατά το άρθρο 231, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, το Δικαστήριο μπορεί, εφόσον το κρίνει αναγκαίο, να προσδιορίσει τα αποτελέσματα του ακυρωθέντος κανονισμού που θεωρούνται ότι διατηρούν την ισχύ τους.
139 Εν προκειμένω, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 156, παράγραφος 2, στοιχείο ζ΄, του κανονισμού 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί, το νέο σύστημα ενισχύσεως για το βαμβάκι εφαρμόζεται, από 1ης Ιανουαρίου 2006, στο βαμβάκι που έχει σπαρεί από την ημερομηνία αυτή.
140 Επομένως, οι γεωργοί των οικείων κρατών μελών μπορεί να έχουν ήδη λάβει ορισμένα μέτρα προκειμένου να προσαρμοσθούν στο σύστημα αυτό, ώστε να μπορούν να τύχουν της στηρίξεως που προβλέπει, ή, τουλάχιστον, θα πρέπει σύντομα να λάβουν τα μέτρα αυτά. Επιπλέον, οι αρμόδιες αρχές των εν λόγω κρατών μελών μπορεί να έχουν ήδη θεσπίσει τα αναγκαία μέτρα για την εφαρμογή του εν λόγω συστήματος ή θα πρέπει να τα θεσπίσουν προσεχώς.
141 Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών και, ιδίως, προς αποφυγή κάθε ανασφαλείας δικαίου ως προς το σύστημα που ισχύει για τις ενισχύσεις στον τομέα του βαμβακιού, κατόπιν της ακυρώσεως του κεφαλαίου 10α του τίτλου IV του κανονισμού 1782/2003, όπως έχει τροποποιηθεί, πρέπει να ανασταλούν τα αποτελέσματα της εν λόγω ακυρώσεως μέχρι την έκδοση, εντός ευλόγου χρόνου, νέου κανονισμού.
Επί των δικαστικών εξόδων
142 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπήρξε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι το Βασίλειο της Ισπανίας ζήτησε να καταδικασθεί το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα και ότι το Συμβούλιο ηττήθηκε, πρέπει να καταδικασθεί το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κοινοτικά όργανα που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφασίζει:
1) Ακυρώνει το κεφάλαιο 10α του τίτλου IV του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 2019/93, (ΕΚ) 1452/2001, (ΕΚ) 1453/2001, (ΕΚ) 1454/2001, (ΕΚ) 1868/94, (ΕΚ) 1251/1999, (ΕΚ) 1254/1999, (ΕΚ) 1673/2000, (ΕΟΚ) 2358/71 και (ΕΚ) 2529/2001, προστεθέν με το άρθρο 1, σημείο 20, του κανονισμού (ΕΚ) 864/2004 του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004.
2) Αναστέλλει τα αποτελέσματα της εν λόγω ακυρώσεως μέχρι την έκδοση, εντός ευλόγου χρόνου, νέου κανονισμού.
3) Καταδικάζει το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως στα δικαστικά έξοδα.
4) Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων φέρει τα έξοδά της.
(υπογραφές)
* Γλώσσα διαδικασίας: η ισπανική.