9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/1

1.1

Die Binnenmarktbeobachtungsstelle wurde vom EWSA eingerichtet, um die Fortschritte bei der Vollendung des Binnenmarktes zu verfolgen. Sie hat im Laufe der Jahre auf Ersuchen anderer Institutionen (des Rates, der Kommission, des Europäischen Parlaments bzw. von EU-Ratsvorsitzen (1)) eine Reihe von Sondierungsstellungnahmen erarbeitet, von denen sich die jüngste mit dem Fortschrittsbericht der Kommission „Überprüfung des Binnenmarktes“ beschäftigt (2). Darüber hinaus hat der EWSA in diesen Jahren eine Reihe von Initiativstellungnahmen vorgelegt.

1.2

Die vorliegende Initiativstellungnahme kommt zeitlich gelegen, da der Europäische Rat auf seiner Tagung am 18./19. Oktober 2007 beschlossen hat, dass die EU in den Bereichen Rechtsetzung und Marktöffnung weltweit eine Vorreiterrolle übernehmen soll. Die EU kann die Globalisierung mitgestalten, wenn ihr Entwicklungsmodell als Kombination von nachhaltigem Wachstum, sozialer Gerechtigkeit und ökologischen Anliegen mit diesem Prozess verknüpft werden kann. Auf die Globalisierung ist die Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung eine bessere Antwort als die Zuflucht zu Protektionismus.

1.3

Arbeitgeber und Gewerkschaften sind sich darin einig, dass das von den Sozialpartnern ausgehandelte „Flexicurity“ (3)-Konzept für beide Seiten, d.h. sowohl für Unternehmen als auch für die Arbeitnehmer, Vorteile zu bieten vermag und somit den geeigneten Rahmen für eine Modernisierung der europäischen Arbeitsmärkte darstellt, die arbeitsrechtliche Aspekte, wirksame Systeme für lebenslanges Lernen und Weiterbilden sowie einen gesicherten und besseren sozialen Schutz umfasst. Außerdem wird ein effektiver sozialer Dialog (insbesondere in Form von Tarifverhandlungen) zu einem reibungslosen Funktionieren der Arbeitsmärkte beitragen.

1.4

Der EWSA nimmt die Mitteilung „Das europäische Interesse: Erfolg im Zeitalter der Globalisierung“ (4) zur Kenntnis, welche die Kommission für die informelle Tagung des Europäischen Rates zum Thema Lissabon-Strategie vorgelegt hat.

1.5

Der Erfolg des Binnenmarktes bei so vielen Aktivitäten innerhalb der EU wird von der Mehrzahl der EU-Bürger als selbstverständlich hingenommen. Der Binnenmarkt ist aber kein abgeschlossener Prozess, sondern eher, um mit den Worten von Kommissionsmitglied McCreevy zu sprechen, eine „Baustelle“ (5). Abgesehen von der Notwendigkeit, den Binnenmarkt weiterzuentwickeln, muss sich die EU nun auch der Globalisierung stellen und für den Grundsatz der offenen Märkte, auf dem die Union beruht, eintreten — d.h. für eine Welt mit unverfälschtem Wettbewerb, in der Protektionismus keinen Platz hat.

1.6

Ein Teil der globalen Mission der EU besteht darin, harmonisierte Standards bei einem freiem Kapital-, Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr zu schaffen. Das bedeutet, dass nicht zugelassen werden darf, dass Drittländer, die in der EU Geschäfte machen wollen, die Vorschriften des Binnenmarkts umgehen, seien es Vorschriften zum Verbraucherschutz, technische Standards, Vorschriften zu Arbeitsbedingungen oder zum Umweltschutz.

1.7

Wichtige Faktoren des schwierigen Prozesses der Globalisierung sind die Rolle der Welthandelsorganisation, die ILO und die immer enger miteinander verflochtenen Finanzmärkte der Welt, deren gegenseitige Abhängigkeit die Finanz- und Börsenkrise in der zweiten Hälfte des Jahres 2007 deutlich gezeigt hat.

1.8

Der europäische Binnenmarkt alleine ist keine ausreichende Lösung. Die EU muss Handel treiben und ihre Beziehungen zu dem Rest der Welt ausbauen. Außerdem muss sie wettbewerbsfähig bleiben, damit Arbeitnehmer, Arbeitgeber und überhaupt alle Bürger profitieren können. Die Lissabon-Strategie wurde zu dem Zweck entwickelt, dieses Ziel zu erreichen und die Wettbewerbsfähigkeit der EU auf dem Weltmarkt zu erhöhen. Die EU selbst muss dafür Sorge tragen, dass die verbleibenden internen Handelsschranken abgebaut werden.

1.9

Diese Initiativstellungnahme soll die EU dazu anspornen, die Herausforderungen der Globalisierung anzunehmen und die sich bietenden Möglichkeiten zu nutzen. Der wirtschaftliche Erfolg Europas beruht nicht auf Protektionismus, sondern auf den vier Grundfreiheiten, auf denen die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ursprünglich errichtet wurde. (Die EU muss immer noch einige ihrer eigenen Handelsbeschränkungen überwinden.)

1.10

Auch sollte sie sich davor hüten, den gleichen Fehler wie die USA zu begehen und die Erzeugung von Biokraftstoffen zu subventionieren. Wenn solche unwirtschaftlichen Subventionen nicht mit Hilfe der WTO unter Kontrolle gehalten werden, werden sie unvermeidlich zu steigenden Nahrungsmittelpreisen führen und das Problem des Hungers in den Entwicklungsländern verschärfen (6).

1.11

Der EWSA nimmt die Empfehlungen der Sozialpartner zur Kenntnis, die diese in ihrer gemeinsamen Überprüfung und Analyse der wichtigsten Herausforderungen, vor denen die europäischen Arbeitsmärkte stehen, dargelegt haben (7), und fordert die Kommission und die Mitgliedstaaten zu deren Beachtung auf.

1.12

Der EWSA begrüßt die Mitteilung der Kommission (8) als Beitrag zur informellen Tagung des Europäischen Rates zum Thema Lissabon-Strategie. Dies gilt insbesondere für die vier strategischen Bereiche, die für die EU und ihre Mitgliedstaaten seinerzeit vereinbart wurden: FuE und Innovation, günstiges Unternehmensumfeld, Humaninvestitionen sowie Energie und Klimawandel. Die Reformagenda muss jedoch in allen vier Bereichen tiefer greifen, um das tatsächlich vorhandene Wachstums- und Beschäftigungspotenzial auszuschöpfen.

1.13

Der EWSA fordert die Kommission und den Rat auf, sicherzustellen, dass die Sozialpartner intensiv an der Ausarbeitung und Durchführung politischer Maßnahmen zur Umsetzung des „Flexicurity“-Konzepts auf nationaler Ebene beteiligt werden.

1.14

Die Unternehmen und Arbeitnehmer der EU dürfen im Wettbewerb mit Unternehmen und Arbeitnehmern aus Drittländern nicht benachteiligt werden, nur weil die EU bei der Förderung fortschrittlicher ökologischer Verfahrensweisen Weltspitze sein möchte.

1.15

Die Lösung ist, dass die EU bei internationalen Verhandlungen zum Thema globale Erwärmung nachdrücklich und ausdauernd mit einer Stimme spricht und die Länder, die ökologischen Problemen wenig Beachtung schenken, unter Druck setzt.

2.1

Die Mitteilung der Kommission als Beitrag zur Oktober-Tagung der Staats- und Regierungschefs ist eine Folgemaßnahme der informellen Ratstagung in Hampton Court im Oktober 2005, auf der sich die Staats- und Regierungschefs mit den Herausforderungen der Globalisierung in Bereichen wie Innovation, Energie, Migration, Bildung und Demografie auseinander gesetzt haben. Das Jahr 2007 steht für den Konsens, Europa eine Vorreiterrolle im Klimaschutz zu übertragen und eine europäische Strategie für eine nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energieversorgung zu entwickeln — kurz: eine dritte industrielle Revolution in Europa einzuläuten.

2.2

Die Globalisierung und ihre Vor- und Nachteile sind stärker in das Bewusstsein der Öffentlichkeit gerückt. Von den einen wird sie begrüßt, von den anderen gefürchtet, und durch sie sind einige der aus der Nachkriegszeit stammenden Grundvorstellungen ins Wanken geraten, etwa über die Weltwirtschaft (z.B. die Dominanz der USA) und darüber, wie der Staat den Bürgern dabei helfen kann, sich auf den Wandel einzustellen. Die Globalisierung stellt nicht nur eine Herausforderung für die EU dar, sondern eröffnet auch neue Möglichkeiten.

2.3

In fünfzig Jahren europäischer Integration sind die wirtschaftlichen Geschicke der Mitgliedstaaten so eng verwoben worden wie nie zuvor, und es sind soziale Fortschritte ungeahnten Ausmaßes ermöglicht worden. In der nächsten Etappe sollte Europa in die Lage versetzt werden, den Prozess der Veränderungen der Weltwirtschaft maßgeblich mitzugestalten und die Schaffung internationaler Standards ausgehend von den Werten der EU herbeizuführen.

2.4

Die Währungsunion und der Erfolg des Euro werden weiterhin Katalysatorfunktion für eine tiefere Marktintegration und eine Stärkung des Binnenmarktes haben. Ein Umfeld, das sich durch niedrige Inflation, geringe Zinssätze, preisgünstige und durchschaubare Transaktionen sowie eine stärkere Finanzintegration auszeichnet, hat eine größere Anziehungskraft für den grenzüberschreitenden Handel und Investitionen in der EU und hilft den Unternehmen der EU, im weltweiten Wettbewerb zu bestehen. Nach außen bietet der Euro Sicherheit gegenüber den aktuellen Marktturbulenzen. Außerdem hilft die Stärke der Währung, einige der Folgen der Preissteigerungen auf den globalen Nahrungsmittel- und Energiemärkten, die vor allem durch die starke Nachfrage bei aufstrebenden Wirtschaftsgiganten entstehen, abzumildern. Gleichwohl sollte die Stärke des Euro den wirtschaftlichen Fundamentaldaten entsprechen. Ein schneller Wertanstieg des Euro, begünstigt durch einen zu hohen Leitzins der EZB und mitverursacht durch eine Währungspolitik in anderen Teilen der Welt, bei der die eigene Währung zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit abgewertet wird, gefährdet den Wohlstand in der EU. Diese Aufwertung ist für europäische Unternehmen, die in Euro produzieren und in Dollar verkaufen, ein großer Nachteil und verursacht damit die Gefahr von Unternehmensverlagerungen.

3.2

Neben direkten Freihandelsabkommen sieht der EWSA weitere innovative Möglichkeiten, die anhaltenden praktischen Schwierigkeiten, denen man im bilateralen Kontext gegenübersteht, zu lösen: er verweist diesbezüglich auf die Diskussionen des Transatlantischen Wirtschaftsrats, der nach dem Gipfeltreffen EU/USA am 30. April eingerichtet wurde. Während des ersten Treffens dieses Wirtschaftsrates am 9. November wurden erhebliche Fortschritte beim Ansatz zur Verbesserung der Handels- und Investitionsbedingungen im größten Handelspartnerland der EU erzielt. Die offenen Fragen müssen nicht notwendigerweise auch andere Handelsblöcke betreffen, was solche bilateralen Vereinbarungen zu einem so wichtigen Instrument werden lässt. (Es heißt, dass die beiden Seiten seit April entscheidende Fortschritte bei der Abschaffung von Handels- und Investitionsbarrieren und bei der Lockerung der rechtlichen Auflagen erzielt haben.)

Das Abkommen betrifft folgende Punkte und Bereiche:

3.3

Außerdem sollte die Europäische Union auch ihre wirtschaftliche Zusammenarbeit mit Nachbarländern wie der Ukraine und Russland vertiefen und stärken. Russlands Beitritt zur WTO, der gemeinsame Wirtschaftsraum EU/Russland und der neue Rahmenvertrag zwischen der EU und Russland sind wichtige Schritte zu einer wirklich strategischen Wirtschaftspartnerschaft. Die stärkere Zusammenarbeit sollte den Boden für weitere Verhandlungen über einen gemeinsamen Wirtschaftsraum bereiten, in dem der freie Verkehr von Waren und Dienstleistungen, Kapital und Menschen, Wissen und Technologie möglich ist.

3.3.1

Da die umfassenden Fragen einer strategischen Wirtschaftspartnerschaft nur teilweise durch den WTO-Beitritt beantwortet werden, sollten die EU und Russland ihre künftigen wirtschaftlichen Beziehungen soweit wie möglich auf Strukturen aufbauen, die über die WTO hinausgehen, um einen gemeinsamen Wirtschaftsraum für ein größeres Europa zu schaffen. Um ein deutlich größeres und tiefgehenderes Spektrum von Problemen als bei traditionellen Freihandelsabkommen anzugehen, bedarf es des entschiedenen Willens der EU und Russlands.

3.3.2

Das Abkommen zwischen der EU und Russland sollte unter anderem gemeinsame Vorschriften für die folgenden Punkte umfassen: Inländerbehandlung für grenzüberschreitende Investitionen, Abschaffung von Zöllen und nicht-tarifären Handelshemmnissen, Angleichung von Vorschriften, gegenseitige Anerkennung von Normen und Konformitätsbewertung, Handelserleichterung und Zollbehandlung, Zusammenarbeit im Bereich Wettbewerb, Liberalisierung der Dienstleistungen, öffentliches Auftragswesen, gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Fragen, Schutz des geistigen Eigentums, Streitbeilegung und Anwendung internationaler Standards für die Rechnungslegung. Die europäischen Wirtschaftsraumabkommen sind Beispiele solcher umfassenden Vereinbarungen, in denen einige der genannten Bereiche geregelt werden.

3.5

Die Globalisierung hat den Wandel beschleunigt — nicht nur in technologischer Hinsicht, sondern auch in Bezug auf unsere Ideenwelt, unsere Arbeit und unsere Lebensweise. Der EWSA hat sich wiederholt für entsprechende Zielsetzungen ausgesprochen und vertritt die Ansicht, dass Europa diesen Wandel mitgestalten und dabei seine besonderen europäischen Werte und die kulturelle Vielfalt einbringen kann, wenn es ihm gelingt, sein Innovations- und Kreativitätspotenzial freizusetzen.

1.

Die globale Erwärmung kann nicht von der EU alleine gebremst werden, und die Erfolge von EU-Maßnahmen werden eindeutig zunichte gemacht, wenn andere Länder nicht auch Schritte unternehmen, um Emissionen und den Verbrauch von Energie einzudämmen.

2.

Die EU sollte sich bemühen, die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Hersteller nicht durch eine Steigerung der Produktionskosten aufgrund höherer Umweltsteuern zu schmälern und so deren globale Wettbewerbsposition zu verschlechtern. Außerdem würde das ein Abwandern von für den Binnenmarkt der EU strategisch wichtigen Investitionen aus der EU begünstigen.

3.

Der EWSA kann die Ansicht, dass höhere ökologische Standards den Forschungsbedarf für die Entwicklung umweltfreundlicher Produkte steigern würden, nicht teilen. Bis zur Erforschung und Markteinführung solcher Produkte wird eine lange Zeit vergehen. In der Zwischenzeit können die EU-Hersteller energieintensiver Produkte aufgrund der ungleichen Wettbewerbsbedingungen von Produzenten aus Ländern, die weniger Anstrengungen zur Emissionsreduzierung unternehmen, vom Markt verdrängt werden.

3.10.1

Die Lösung ist, dass die EU bei internationalen Verhandlungen zum Thema globale Erwärmung nachdrücklich und ausdauernd mit einer Stimme spricht und die Länder, die ökologischen Problemen wenig Beachtung schenken, unter Druck setzt. Wenn in der EU die Entscheidung getroffen wird, bestimmte Umweltstandards im Alleingang zu verschärfen, sollte für die Produkte aus Ländern, die für ihr umweltfeindliches Verhalten bekannt sind, über die Einführung von mit der WTO kompatiblen Grenzmaßnahmen nachgedacht werden, um Wettbewerbsnachteile für die europäischen Hersteller zu vermeiden.

3.10.2

Ein offenes globales Handelssystem liegt im Interesse der EU. Früher musste die EU ihre Bürger, Interessen und Werte schützen, in der heutigen Zeit aber kann die Lösung nicht im Protektionismus liegen. Im Handel und bei Investitionen ist die EU weltweit führend, und unsere offene Wirtschaft ermöglicht kostengünstige Produktionsfaktoren, niedrigere Preise für die Verbraucher, Wettbewerbsanreize für Unternehmen und neue Investitionen. Gleichzeitig ist es wichtig, dass die EU ihren Einfluss in internationalen Verhandlungen geltend macht, um auch von anderen Offenheit einzufordern: Offenheit lässt sich politisch nur dann rechtfertigen, wenn sie auf Gegenseitigkeit beruht.

3.10.3

Die Kommission muss dafür sorgen, dass die Exporteure und Investoren der EU in Drittländern ein angemessenes Niveau an Offenheit vorfinden und es Grundregeln gibt, die unsere Fähigkeit nicht beeinträchtigen, unsere Interessen zu schützen und unsere hohen Standards in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, sozialer Schutz, Umwelt und Verbraucherschutz zu sichern.

4.1

Die Globalisierung und der technologische Wandel können zu mehr Ungleichheit führen und die Kluft zwischen qualifizierten und nichtqualifizierten Arbeitskräften, zwischen armen und reichen Ländern vergrößern. Die beste Lösung besteht darin, durch Verbesserung der Qualität und Verfügbarkeit von allgemeiner und beruflicher Bildung in jeder Lebensphase jeden Einzelnen und jedes Land bei seinem persönlichen Anpassungsprozess zu unterstützen.

4.2

Der EWSA und die Sozialpartner haben sich dazu geäußert, wie das „Flexicurity“-Konzept aussehen sollte, um den Menschen dabei helfen zu können, in Zeiten eines beschleunigten wirtschaftlichen Wandels den Übergang zu anderen Beschäftigungen erfolgreicher zu gestalten.

4.3

Die Annahme gemeinsamer Prinzipien zur Flexicurity durch den Rat „Beschäftigung und Soziales“ am 5. Dezember 2007 (13) ebnete den Weg für die Integration der Flexicurity in die nationalen Reformprogramme der Mitgliedstaaten und für eine anschließende Umsetzung in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Sozialpartnern.

4.4

Der EWSA würde es begrüßen, wenn aktive Maßnahmen zur Eingliederung und Chancengleichheit von Zielgruppen, die auf dem Arbeitmarkt diskriminiert werden (Über-50-Jährige, Frauen, ethnische Minderheiten und unterqualifizierte Schulabbrecher), stärker in den Mittelpunkt gerückt würden.

5.1

In der EU sind momentan die Auswirkungen einer globalen Finanz- und Börsenkrise zu spüren. Die Währungsunion und die schnelle Reaktion der EZB haben positive Folgen gehabt. Indem die EZB kurzfristig mehr Liquidität in die Geldmärkte pumpte, trug sie dazu bei, die Vertrauenskrise im Banksektor abzufangen, und reduzierte damit die Gefahr einer erheblichen Verschärfung der Kreditbedingungen für Unternehmen und Haushalte. Außerdem haben das Fehlen von Währungsrisiken und niedrige länderspezifische Risikoprämien dazu beigetragen, dass die empfindlicheren Wirtschaften der EU die Turbulenzen auf dem Finanzmarkt ohne große Schäden überstanden haben.

5.2

Die Turbulenzen auf dem globalen Finanzmarkt und eine Schwächung des US-Dollars treffen auch Europa: So hat eine spürbare Aufwertung des Euro, verursacht durch einen zu hohen Leitzins der EZB und durch eine Währungspolitik in anderen Teilen der Welt, bei der die eigene Währung zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit abgewertet wird, fatale Folgen für die Wirtschaft der EU und ihre mittelfristige Entwicklung.

5.3

Die jüngsten Ereignisse auf den Finanzmärkten der Welt haben gezeigt, dass eine Stärkung vernünftiger Regeln, eine Verbesserung der Zusammenarbeit und Kommunikation zwischen den Kontrollbehörden und den Zentralbanken und eine erhöhte Transparenz und Berichterstattung erforderlich sind.

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/9

1.1

Die Kommission legt in ihrer Mitteilung „Ein Europa der Ergebnisse — Anwendung des Gemeinschaftsrechts“ vom 5. September 2007 (KOM(2007) 502 endg.) dar, dass von mehr als 9 000 legislativen Maßnahmen fast 2 000 Richtlinien sind, die jeweils zwischen 40 und 300 Umsetzungsmaßnahmen erfordern, und dass es in Anbetracht der großen Zahl von Europäern, die die Möglichkeit haben, sich darüber zu informieren, welche Rechte ihnen aus den Gemeinschaftsvorschriften erwachsen, erforderlich ist, auf dem Wege zu einer besseren Rechtsetzung das Augenmerk besonders auf die Anwendung des Rechts und die Ermittlung der Gründe für das Fortbestehen der Probleme der Rechtsanwendung und -durchsetzung gerichtet werden muss.

Sie schlägt somit vor, den bisherigen Ansatz zur Behandlung von Problemen mit der Anwendung und Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts zu verbessern.

1.2

Die Kommission ermittelt daher vier mögliche Ansätze zur Verbesserung der Rechtsanwendung:

1.3

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die Absicht der Kommission, die Instrumente zu verbessern, die eine bessere Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten ermöglichen.

Er möchte diesbezüglich folgende Bemerkungen vorbringen:

2.1

Das Problem der fehlerhaften Anwendung und unzureichenden Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts resultiert größtenteils aus Mängeln bei der Umsetzung der Richtlinien. „Umsetzung“ kann hierbei definiert werden als der Vorgang, durch den ein Mitgliedstaat, an den die Richtlinie gerichtet ist, alle erforderlichen Maßnahmen ergreift, um die Richtlinie mithilfe der geeigneten Regelungsinstrumente effektiv in die innerstaatliche Rechtsordnung zu übernehmen.

2.2

Die Umsetzung setzt die Erfüllung zweier Verpflichtungen seitens der Mitgliedstaaten voraus:

2.3

Die gleiche Forderung gilt für die Aufnahme der in Artikel 34 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) vorgesehenen Rahmenbeschlüsse, die — ebenso wie die in Artikel 249 des Vertrags über die Europäische Gemeinschaft (EGV) erwähnten Richtlinien — „für die Mitgliedstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich [sind ], … jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel [überlassen]“.

2.4

Auch die Umsetzung der Rahmenbeschlüsse kann Probleme aufwerfen. Im Unterschied zu dem in Artikel 226 und 228 EGV genannten Vertragsverletzungsverfahren sieht der Vertrag über die Europäische Union jedoch keinen derartigen Kontrollmechanismus auf Initiative der Kommission bei fehlender oder mangelhafter Umsetzung vor. Dies ändert natürlich nichts an der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten die Verpflichtung zur Umsetzung der Rahmenbeschlüsse einhalten müssen.

2.5

Es muss festgestellt werden, dass die Mitgliedstaaten immer noch Probleme mit der Anpassung ihrer Verfahrensweisen zur Erarbeitung der Umsetzungsnormen haben, da diese — obwohl es nicht den Anschein hat — komplexe rechtliche Zwänge bedingen und bisweilen die innerstaatlichen Rechtstraditionen untergraben.

3.1

Es obliegt allein den Mitgliedstaaten, über die Form der Umsetzung der Richtlinien zu bestimmen und unter Kontrolle des für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts zuständigen nationalen Richters die Mittel zu wählen, die erforderlich sind, damit die Richtlinie innerstaatliche Rechtswirkung erlangt. In diesem Zusammenhang ist die Verpflichtung der Kommission zu betonen, in ihrer Eigenschaft als Hüterin der Verträge für die ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts und das Funktionieren des Binnenmarktes zu sorgen, gegebenenfalls mithilfe der ihr zur Verfügung stehenden, gegen die Mitgliedstaaten gerichteten abgestuften Maßnahmen (begründete Stellungnahme, Klage beim Europäischen Gerichtshof, Zwangsgeld). Durch die verzögerte bzw. fehlerhafte oder unvollständige Umsetzung werden die betroffenen Bürger schließlich nicht der Möglichkeit beraubt, Rechtsmittel einzulegen, um der Richtlinie — entsprechend dem Prinzip des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts — Primat vor dem innerstaatlichen Recht einzuräumen.

3.2

Eine korrekte Umsetzung setzt somit den Erlass verbindlicher nationaler Normen voraus, die amtlich veröffentlicht werden müssen (1), weswegen der Gerichtshof eine bloße allgemeine Verweisung auf das Gemeinschaftsrecht als Umsetzungsmaßnahme denn auch beanstandet (2).

3.3

Es ist zwar möglich, dass allgemeine Grundsätze des Verfassungs- oder Verwaltungsrechts die Umsetzung im Wege des Erlasses spezifischer Rechtsetzungsmaßnahmen überflüssig machen; dies gilt allerdings nur, sofern diese Grundsätze tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie durch die nationale Verwaltung garantieren.

3.4

Die Umsetzung der Richtlinien muss folglich so genau wie möglich erfolgen. Richtlinien zur Harmonisierung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften müssen möglichst wörtlich umgesetzt werden, um die Einheitlichkeit bei der Auslegung und Durchführung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten (3).

3.5

In der Theorie erscheint dies einfach; in der Praxis kommt es jedoch vor, dass autonome gemeinschaftsrechtliche Begriffe (4) in der innerstaatlichen Rechtsterminologie keine Entsprechung haben oder dass für die Ermittlung des Sinnes und der Bedeutung dieser Art von Begriffen nicht auf das Recht der Mitgliedstaaten verwiesen wird (5).

3.6

Es kommt auch vor, dass die Richtlinie einen Artikel enthält, dem zufolge die innerstaatlichen Bestimmungen, die die Richtlinie umsetzen, eine Bezugnahme auf die Richtlinie enthalten müssen bzw. bei ihrer Veröffentlichung eine Bezugnahme erfolgen muss. Die Unkenntnis dieser so genannten „Bezugsklausel“ wird vom Gerichtshof sanktioniert. Dieser weigert sich, die Einrede der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften seien bereits mit der Richtlinie konform (6).

3.7

Die Schwierigkeit, Richtlinien korrekt umzusetzen, hängt auch mit deren variabler Regelungskraft zusammen, da es in Richtlinien zwei Hauptkategorien von Bestimmungen gibt:

3.8

Bei den „fakultativen Bestimmungen“ darf sich die Bewertung der Vollständigkeit, Genauigkeit und Wirksamkeit der Umsetzung nicht auf die Formulierung der nationalen Maßnahmen als solche beziehen; vielmehr muss sie sich auf den Inhalt der nationalen Maßnahmen erstrecken, der die Verwirklichung der Ziele der Richtlinie ermöglichen muss.

3.9

Im Falle der „verfügenden/unbedingten Bestimmungen“ richten Kommission und Gerichtshof ihr Augenmerk stärker auf die Formulierungsgleichheit der nationalen Vorschriften und der Bestimmungen der Richtlinie.

3.10

Einigen Mitgliedstaaten bereitet es jedoch große Probleme, eine zufrieden stellende Formulierung für die Normen zu finden, mit denen die „verfügenden/unbedingten Bestimmungen“ in ihr Recht übernommen werden. Diese können wie folgt zusammengefasst werden: Der Erlass der neuen Bestimmungen muss um der rechtlichen Klarheit willen von einer systematischen „Bereinigung“ der Texte begleitet sein, um zu vermeiden, dass redundante bzw. sogar widersprüchliche Bestimmungen weiter bestehen. Es muss daher das richtige Gleichgewicht zwischen einer zu lang gefassten Übertragung und einer allzu umfassenden Überarbeitung der betroffenen Bestimmungen gefunden werden, wobei dies eine mögliche Problemquelle sein kann  (7).

4.1

Die Auswahl der Formulierungstechniken für die Umsetzungsmaßnahmen hängt davon ab, ob es sich um „fakultative Bestimmungen“ oder „verfügende/unbedingte Bestimmungen“ handelt:

4.2

Schließlich können die Mitgliedstaaten bei technischen Bestimmungen wie etwa den Anhängen von Richtlinien, die Verzeichnisse mit Gegenständen oder Musterformulare enthalten oder häufig geändert werden, auch eine Umsetzung durch Bezugnahme vornehmen.

4.3

Die Niederlande, die Slowakei, Österreich, Finnland und Estland greifen bei technischen Anhängen von Richtlinien, die häufig durch im Ausschussverfahren verabschiedete Richtlinien geändert werden, auf eine solche durch Bezugnahme erfolgende Umsetzung zurück.

4.4

Es lässt sich unschwer feststellen, dass eine Umsetzung nie so einfach ist, wie es den Anschein hat, was auf den variablen Regelungsgehalt der Richtlinien zurückzuführen ist. Dieser Vielfalt führt zu Unterschieden zwischen den nationalen Umsetzungsverfahren.

4.5

So greift das Vereinigte Königreich etwa auf ein beschleunigtes Verfahren zum Erlass von Umsetzungsgesetzen zurück — die so genannte „negative declaration“ —, in dessen Rahmen die Regierung dem Parlament nach Konsultation der Minister den zur Umsetzung bestimmten Text unterbreitet, der vorbehaltlich eines gegenteiligen Antrags nicht Gegenstand einer Debatte ist.

4.6

Belgien wendet für den Fall, dass aufgrund des Ablaufs der Umsetzungsfrist eine rasche Verabschiedung eines Gesetzes zur Umsetzung erforderlich ist, ein für alle Rechtsvorschriften geltendes Dringlichkeitsverfahren an.

4.7

Dagegen verfügen andere Mitgliedstaaten wie Deutschland, Österreich oder Finnland nicht über derartige beschleunigte Rechtsetzungsverfahren.

4.8

In Frankreich gibt es keine unterschiedliche Regelungspraxis in Abhängigkeit von der Bedeutung der umzusetzenden Richtlinien, ob sie nun auf dem Verordnungsweg oder im vereinfachten Gesetzgebungsverfahren übernommen werden.

—

Vor allem muss die Frage beantwortet werden, wie auf Gemeinschaftsebene Rechtsvorschriften ausgearbeitet werden können, die leichter umsetzbar sind und die für die Tätigkeit der Unternehmen und das Leben der Bürger unerlässliche konzeptionelle Kohärenz und relative Stabilität aufweisen;

—

die Wahl des Umsetzungsinstruments dadurch antizipieren, dass schon von Beginn der Diskussionen über den Richtlinienvorschlag eine präzise und ständig aktualisierte Korrelationstabelle nach dem Vorbild des Vereinigten Königreichs erstellt wird;

—

den Umsetzungsprozess schon ab der Veröffentlichung der Richtlinie im Amtsblatt der Europäischen Union beschleunigen, indem die innerstaatliche Koordinierung einer Kontaktstelle übertragen wird, die eine zu diesem Zweck errichtete Datenbank führt, wie die Kommission dies in ihrer Mitteilung vorschlägt, bzw. diese Kontaktstelle mit einem Frühwarnsystem ausstatten, das sich einige Monate vor Ablauf der Umsetzungsfrist automatisch aktiviert. Belgien, Ungarn und die Niederlande haben schon solche Vorkehrungen getroffen;

—

der Umsetzung durch Abschrift den Vorzug geben, wenn es sich um präzise „unbedingte Bestimmungen“ oder um Begriffsbestimmungen handelt;

—

die durch gezielte Verweisung auf die „verfügenden/unbedingten Bestimmungen“ der Richtlinie erfolgende Umsetzung zulassen; dies sind z.B. Verzeichnisse, Tabellen mit unter die Richtlinie fallenden Produkten, Stoffen und Gegenständen, im Anhang enthaltene Musterformulare und Bescheinigungen. Die Verweisung muss unbedingt gezielt sein, da der Gerichtshof der Auffassung ist, dass ein innerstaatlicher Rechtstext, der eine bloße allgemeine Verweisung auf das Gemeinschaftsrecht enthält, nicht als gültige Umsetzungsnorm erachtet werden kann (9). Die Niederlande, die Slowakei, Österreich, Finnland und Estland sind Anhänger dieser Art der Umsetzung technischer Anhänge von Richtlinien;

—

die nationalen Umsetzungsverfahren je nach Tragweite der Richtlinie durch den Rückgriff auf beschleunigte Verfahren anpassen, ohne jedoch die mit der Verabschiedung von Regelungstexten zwingend einhergehenden innerstaatlichen Konsultationen zu vernachlässigen.

6.1

Die von der Kommission geforderte bessere Anwendung des Gemeinschaftsrechts ist ein sinnvolles Ziel, dessen Verwirklichung großenteils bei den Mitgliedstaaten liegt; diese sind — wie wir feststellen — mit Problemen konfrontiert, die komplexer sind, als dies zunächst den Anschein hat.

6.2

Die Mitgliedstaaten sollten die Umsetzung der Richtlinien nicht zum Vorwand nehmen, um Teile ihres nationalen Rechts zu überarbeiten, die von den Gemeinschaftsvorschriften nicht unmittelbar betroffen sind (das sog. „gold plating“), oder um einige Anforderungen ihres innerstaatlichen Rechts herunterzuschrauben, wodurch die Rechte der Bürger oder Unternehmen beschnitten würden (man könnte dies „downgrading“ nennen), und die Verantwortung für diese Änderungen „Brüssel“ in die Schuhe schieben.

6.3

Die Mitgliedstaaten sollten systematischer die vom Primärrecht/den Verträgen gebotene Möglichkeit nutzen, Richtlinien — insbesondere solche mit sozialem und wirtschaftlichem Inhalt — per Kollektivverhandlungen umzusetzen. Je nach Thema sollten im Zuge der Umsetzungsvorbereitung (10) die entsprechenden Organisationen der Zivilgesellschaft zu den bei dieser Gelegenheit vorzunehmenden Änderungen oder Ergänzungen der einzelstaatlichen Vorschriften konsultiert werden. Diese Verhandlungs- und Konsultationsverfahren sollten so angelegt sein, dass sie die spätere Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch Einbeziehung der Zivilgesellschaft fördern und erleichtern. Die Anhörung der Zivilgesellschaft vor dem Erlass der nationalen Umsetzungsmaßnahmen erleichtert nämlich die öffentliche Entscheidungsfindung, indem sie der nationalen Verwaltung ermöglicht, Stellungnahmen von den Sozialpartnern, Sachverständigen und Berufsverbänden des von der Anwendung der Umsetzungsmaßnahmen betroffenen Sektors einzuholen. Die Anhörung der Zivilgesellschaft bringt auch Lerneffekte mit sich, da sie den Akteuren ermöglicht, sich besser über den Inhalt der bevorstehenden Reformen zu informieren. Dementsprechend konsultieren das Vereinigte Königreich, Dänemark, Finnland und insbesondere Schweden ihre Sozialpartner und beratenden Organisationen, indem sie ihnen den jeweils zur Umsetzung bestimmten Text zusammen mit einer Reihe präziser Fragen zukommen lassen.

6.4

Die verfassungsrechtliche Ordnung mehrerer Mitgliedstaaten (föderaler Aufbau, regionale Dezentralisierung und sonstige Arten der Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf eine subnationale Ebene) sollte stärker berücksichtigt werden; bei Gemeinschaftsbestimmungen, die speziell die an die Gebietskörperschaften delegierten Befugnisse betreffen (Regionalpolitik, Regionen in äußerster Randlage und Inseln usw.) sollten die Umsetzungsfristen in manchen Fällen verlängert werden.

6.5

Die nationalen Parlamente sowie die Regionalparlamente oder -versammlungen (beispielsweise in Schottland, Belgien oder Deutschland) sind insbesondere für die Umsetzung derjenigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts verantwortlich, die aus dem Rechtsbereich stammen, für den sie sachlich zuständig sind oder Beratungsbefugnis haben. Die Kommissionen oder Ausschüsse, die sie zu diesem Zweck bilden, sollten Anhörungen von Spezialisten und Vertretern der betroffenen Sektoren der Zivilgesellschaft durchführen und mit Sonderbefugnissen zur Planung der Prüfungsverfahren für die Umsetzungs-Gesetzesvorlagen ausgestattet sein, damit vermieden wird, dass sich der Zeitplan für die Prüfung der innerstaatlichen Umsetzungsbestimmungen durch die „Dringlichkeitsfälle“ innerstaatlicher Gesetzgebung über die vorgeschriebenen Fristen hinaus verschiebt. Dahingegen könnten bei einigen im zeitlichen Rückstand befindlichen Vorhaben, über die zwischen den politischen Parteien keine grundlegende Uneinigkeit besteht, Notfallmaßnahmen (Übertragung von Legislativbefugnissen auf die Exekutive) eingesetzt werden, um den „Lagerbestand“ an nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinien drastisch reduzieren zu können.

6.6

Einige Mitgliedstaaten haben bereits Systeme eingerichtet, mit denen die Verfahren zur Verabschiedung der Umsetzungsvorschriften beschleunigt werden sollen, andere haben Techniken entwickelt, um die Qualität der Umsetzung zu verbessern, und wieder andere stecken noch in den Anfängen und müssen sich erst noch anpassen. Beispielsweise könnten sich die Ministerien und Parlamente mit einem für die Planung der Umsetzung zuständigen Dienst ausstatten, der mit der Ausrichtung der entsprechenden Arbeiten betraut wird. Es geht hier um eine Chance zur Modernisierung des öffentlichen Handelns und nicht darum, sich einem von den Gemeinschaftsinstitutionen — und an erster Stelle der Kommission — auferlegten Zwang zu beugen. Mit anderen Worten: Es geht hier darum, dass ein jeder seine Aufgaben und seine Verantwortung im europäischen Integrationsprozess in vollem Umfang wahrnimmt (11).

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/13

1.1

Der Vorschlag der Kommission für eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates sieht vor, die Richtlinie 76/769/EWG des Rates dahingehend zu ändern, dass für fünf weitere, nicht miteinander im Zusammenhang stehende Stoffe Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung aufgenommen werden. Vier dieser Stoffe waren in den ursprünglichen, zwischen 1994 und 2000 aufgestellten Prioritätenlisten enthalten. Die vorgeschlagenen Maßnahmen betreffen ausschließlich die Vermeidung von Risiken für private Verbraucher. Der letzte Stoff — Ammoniumnitrat — ist Gegenstand dieses Entscheidungsvorschlags, um für Landwirte und Händler die Sicherheit von Ammoniumnitratdünger bei normaler Handhabung zu verbessern und als Maßnahme im Kampf gegen den Terrorismus, indem der Zugang zu Ausgangsstoffen für die Herstellung von Explosivstoffen eingeschränkt werden soll. Von letzterem Aspekt wird auch die Abgabe an Einzelhändler und private Verbraucher betroffen sein.

1.2

Der EWSA befürwortet einige, aber nicht alle der gemachten Vorschläge. Die detaillierten Ausführungen zu den einzelnen Stoffen und Zubereitungen, in denen sie enthalten sind, werden in den Ziffern 5 bis 9.9 dargelegt.

1.3

Der EWSA stellt fest, dass es sich hierbei fast um die letzte Änderung der Richtlinie 76/769/EWG des Rates handelt, bevor diese am 1. Juni 2009 durch die Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH) ersetzt wird. Er bemängelt jedoch, dass wie bei früheren Änderungen Stoffe und Zubereitungen zusammengefasst werden, die nichts miteinander zu tun haben. Außerdem weist er darauf hin, dass bereits viel Zeit verstrichen ist, seit diese Stoffe erstmals als „mit Vorrang zu prüfende“ Stoffe gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 verzeichnet wurden. Gleichgültig, ob diese Verzögerungen auf finanzielle, personelle oder fachliche Engpässe in der Kommission oder anderen zuständigen Gremien — unter anderem der neu geschaffenen Europäischen Agentur für chemische Stoffe in Helsinki — zurückzuführen ist, diese müssen so schnell wie möglich und in jedem Fall vor dem 1. Juni 2009 ausgeräumt werden. Überdies müssen die Hersteller ihre Verpflichtung anerkennen, im Zuge der Risikobewertung zeitgerecht die relevanten Daten verfügbar zu machen. Wenn sie sich nicht daran halten, werden die Ergebnisse schnell wertlos.

1.4

Der EWSA unterstützt außerdem mit allem Nachdruck die Erklärung des Europäischen Rates zum Kampf gegen den Terrorismus und die zahlreichen Einzelmaßnahmen, die auf dieser Grundlage ergriffen wurden. Er ist der Überzeugung, dass er dabei eine wichtige Rolle zu spielen hat, und arbeitet gegenwärtig mehrere Stellungnahmen zu diesem Thema aus. Die Herbeiführung eines Einvernehmens darüber, welche Maßnahmen verhältnismäßig sind und welche gesetzgeberischen Wege beschritten werden sollten, um ein rechtzeitiges und wirkungsvolles Handeln aller Beteiligten sicherzustellen, wird von entscheidender Bedeutung sein, um langfristig Sicherheit zu schaffen.

2.1

Die Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH) wird am 1. Juni 2009 in Kraft treten. Sie wird eine Reihe bestehender Verordnungen und Richtlinien des Rates und der Kommission aufheben und ersetzen, u.a. die Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen. Durch diese Richtlinie, deren Änderung der hier erörterte Vorschlag vorsieht, soll das Funktionieren des Binnenmarktes und zugleich ein hohes Gesundheits- und Umweltschutzniveau gewährleistet werden.

2.2

In Anhang I der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sind die Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen aufgeführt, die in den letzten 30 Jahren vereinbart und festgeschrieben wurden. Ab dem 1. Juni 2009 werden sie zum Kernstück von Anhang XVII der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH).

2.3

Frühere Änderungen der Richtlinie 76/769/EWG des Rates (d.h. zur Einführung weiterer Beschränkungen) erfolgten in Form von Richtlinien, die von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden mussten. Die jetzt von der Kommission vorgeschlagene Entscheidung wird keine Umsetzung in einzelstaatliche Rechtsvorschriften erfordern, die ohnehin am 1. Juni 2009 mit dem Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH) hätten aufgehoben werden müssen.

2.4

In den kommenden Monaten wird ein endgültiger Vorschlag — auch für eine Entscheidung — über Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung von Dichlormethan gemäß der Richtlinie 76/769/EWG erwartet. Alle anschließenden Vorschläge für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gefährlicher Stoffe und Zubereitungen werden gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH) vorgelegt werden.

2.5

Die Stoffe (und die Zubereitungen, die diese Stoffe enthalten), für die Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung für notwendig erachtet wurden, wurden im Allgemeinen aufgrund von Bewertungen bestimmter „mit Vorrang zu prüfender“ Stoffe gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 ermittelt. Es wurden vier Prioritätenlisten zu prüfender Stoffe erstellt (die letzte datiert vom 30. Oktober 2000), die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten umzusetzen waren. Für 83 der 141 aufgelisteten Stoffe liegen endgültige Risikobewertungsberichte vor. 39 dieser Berichte wurden von den zuständigen wissenschaftlichen Ausschüssen der EU evaluiert, die Ergebnisse wurden im Amtsblatt veröffentlicht. Für 22 dieser Stoffe wurden Beschränkungen vereinbart. Beschränkungen für 4 weitere Stoffe (die in den nachstehenden Ziffern 5 bis 9.9 unter den Bezeichnungen DEGME, DEGBE, MDI und Cyclohexan behandelt werden) sind in dem jetzigen Vorschlag enthalten.

2.6

Die schleppenden Fortschritte, die im Rahmen dieser Verordnung gemacht wurden, werden als ein Hauptargument dafür angeführt, im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH) einen neuen Ansatz für sämtliche „Altstoffe“ einzuführen. Die Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates wird daher ebenfalls am 1. Juni 2009 aufgehoben.

2.7

Im Zuge der Überprüfung neuer Probleme auf entsprechende Forderungen der Mitgliedstaaten hin wurden für eine Reihe von Stoffen, die nicht in den vier ursprünglichen Prioritätenlisten enthalten waren, ebenfalls Bewertungen hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt durchgeführt und/oder Vorschläge für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung vorgelegt — so auch für Ammoniumnitrat.

2.8

Ammoniumnitrat ist insofern ein Sonderfall, als seine Eigenschaften wohlbekannt sind und somit keine Bewertung seiner Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt erforderlich war. Dieser Stoff, der seit vielen Jahren weltweit in sehr großen Mengen als Stickstoffdünger verwendet wird, birgt weder am Arbeitsplatz noch für gewerbliche Nutzer oder im privaten Hausgebrauch unerwartete Risiken. Leider ist er aber auch ein wirksamer, billiger und gebräuchlicher Bestandteil von Explosivstoffen, die legal für industrielle oder militärische Zwecke und illegal von Terroristen verwendet werden. Daher sollen Beschränkungen für sein Inverkehrbringen und seine Verwendung gemäß der Richtlinie 76/769/EWG des Rates festgelegt werden.

2.9

Für Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung und zur Verhinderung der Verbreitung von Ausgangsstoffen zur Explosivstoffherstellung hätten auch andere Rechtsgrundlagen gewählt werden können, aber diese hätten gemäß dem geltenden EU-Vertrag einen einstimmigen Beschluss aller Mitgliedstaaten erfordert. Dies wird sich ändern, sobald der Vertrag von Lissabon von allen Parteien ratifiziert sein wird, aber auch das wird noch eine Weile dauern.

2.10

Vermutlich werden weitere Ausgangsstoffe für Betäubungsmittel und Explosivstoffe in Anhang XVII der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH) aufzunehmen sein, weshalb die gewählte Vorgehensweise zum gegenwärtigen Zeitpunkt für angemessen erachtet wird.

2.11

Sämtliche obigen Ausführungen beziehen sich auf „Altstoffe“ — d.h. die 100 195 Stoffe, die zwischen dem 1. Januar 1971 und dem 18. September 1981 in der Europäischen Gemeinschaft in Verkehr gebracht wurden. Sie sind im Europäischen Verzeichnis der im Handel erhältlichen Stoffe (EINECS, European Inventory of Existing Commercial Substances) aufgelistet, das 1990 im EU-Amtsblatt veröffentlicht wurde. Nach dem 18. September 1981 in Verkehr gebrachte Stoffe werden als „Neustoffe“ definiert und erfordern eine detaillierte, dem Inverkehrbringen vorausgehende Anmeldung, um die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu schützen.

3.1

Der Vorschlag der Kommission zielt darauf ab, die Gesundheit insbesondere der Verbraucher zu schützen und zugleich auch das einwandfreie Funktionieren des Binnenmarktes für drei Stoffe (DEGME, DEGBE und Cyclohexan) von der ersten Prioritätenliste vom 25. Mai 1994 sowie für einen Stoff (MDI) von der dritten Prioritätenliste vom 27. Januar 1997 gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 zu gewährleisten.

3.2

Im Einklang mit der Empfehlung 1999/721/EWG der Kommission vom 12. Oktober 1999 sowie späteren ähnlichen Empfehlungen über die Ergebnisse der Risikobewertung und über die Risikobegrenzungsstrategien für verschiedene Stoffe wird eine Reihe spezifischer und sehr detaillierter Beschränkungen vorgeschlagen, die nur die Abgabe an private Verbraucher betreffen und keine Auswirkungen auf die Bedingungen am Arbeitsplatz oder auf die Umwelt haben werden. Es wird davon ausgegangen, dass der Industrie und der Gesellschaft insgesamt dadurch nur geringe Kosten entstehen werden und die vorgeschlagenen Maßnahmen daher in einem angemessenen Verhältnis zu den festgestellten Risiken stehen. Für MDI-haltige Zubereitungen werden weitere Gesundheitsdaten gefordert.

3.3

Ammoniumnitrat, ein gebräuchliches Düngemittel, wird als fünfter Stoff aufgenommen, da es als starkes Oxidationsmittel mit bestimmten anderen Stoffen eine detonationsfähige Mischung bilden kann. Durch die vorgeschlagenen Beschränkungen soll sichergestellt werden, dass alle Ammoniumnitratdünger einheitliche Sicherheitsanforderungen erfüllen, und außerdem soll die Palette der frei verkäuflichen Ammoniumnitraterzeugnisse eingeschränkt werden, um die Mengen, die leicht für illegale Zwecke genutzt werden können, zu verringern. Die Beschränkung dient somit der Gesundheit und Sicherheit der breiten Öffentlichkeit. Die gewerbliche Nutzung (in der Landwirtschaft und für die legale Herstellung von Sprengstoffen) wird durch diese Beschränkung nicht beeinträchtigt. Die Kosten (und Vorteile) lassen sich zwar nur schwer quantifizieren, aber es wird davon ausgegangen, dass sie zu den festgestellten Risiken (und vorgeschlagenen Maßnahmen) in einem angemessenen Verhältnis stehen.

3.4

Die Entscheidung soll am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft treten.

3.5

Dem Vorschlag sind eine Begründung und ein Arbeitspapier der Kommission (Folgenabschätzung) beigefügt sowie — für die vier gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 bewerteten Stoffe — lange und ausführliche Risikobewertungsberichte des Europäischen Büros für chemische Stoffe, ergänzt durch zusätzliche, teils befürwortende und teils kritische Stellungnahmen der verschiedenen wissenschaftlichen Ausschüsse und anderer Gremien, die an der Zusammenstellung oder Auswertung der relevanten Daten mitgewirkt haben.

4.1

Wie bei vielen der früheren Änderungen zu der Richtlinie 76/769/EWG des Rates werden auch in diesem Vorschlag Stoffe behandelt, die in keinem Zusammenhang miteinander stehen und die aus Gründen der Klarheit deshalb im Folgenden separat erörtert werden.

5.1

DEGME ist ein hochsiedender, wasserlöslicher Glykolether, der überwiegend als Zwischenprodukt in der synthetischen Chemie, als Zusatzlösungsmittel in verschiedenen dekorativen Haushaltsgegenständen oder als Frostschutzmittel in Treibstoffen z.B. für Strahltriebwerke verwendet wird. Gemäß dem im Auftrag der niederländischen Regierung erstellten Risikobewertungsbericht vom Juli 1999 betrug die Gesamtproduktion in Europa Anfang der 90er Jahre rund 20.000 Tonnen, von denen etwas mehr als die Hälfte für den Export bestimmt war.

5.2

Die Verbraucher sind diesem Stoff aufgrund seiner Verwendung in Farben, Lacken und Abbeizmitteln für den Heimwerkerbedarf ausgesetzt. Wie aufgrund seiner physikalischen Eigenschaften zu erwarten ist, wird DEGME leicht über die Haut aufgenommen, was bedeutet, dass über den Hautkontakt ein Gesundheitsrisiko für die Verbraucher besteht, sofern keine geeignete Schutzkleidung getragen wird.

5.3

Die jüngsten Umfragen haben ergeben, dass DEGME in den Farben und Abbeizmitteln, die an private Verbraucher abgegeben werden, mittlerweile durch andere Lösungsmittel ersetzt worden ist. Daher sollte nun dafür gesorgt werden, dass dies bei allen in der EU hergestellten oder in die EU eingeführten Produkten geschieht. Der Vorschlag sieht daher vor, dass ab 18 Monate nach Inkrafttreten der Entscheidung keine Farben, Lacke und Abbeizmittel mehr in Verkehr gebracht werden, die diesen Stoff in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massen- % enthalten (d.h., die über der durch eine Verunreinigung oder das Zusammenwirken mit anderen zulässigen Bestandteilen verursachten Konzentration liegt). Dies wird von den betroffenen Wirtschaftszweigen als angemessene Maßnahme bewertet. Der EWSA unterstützt daher diese Beschränkung des Inverkehrbringens und der Verwendung von DEGME.

6.1

DEGBE gehört ebenfalls zu den Glykolethern. Es hat einen etwas höheren Siedepunkt als DEGME, aber ähnliche physikalische Eigenschaften, z.B. die Wasserlöslichkeit. Es wird häufig als Lösungsmittel in Farben auf Wasserbasis verwendet, wo es die Filmbildung unterstützt und die Haltbarkeit verbessert. Dadurch sind weniger häufig Anstriche erforderlich, was die Gesamtexposition verringert. Im Risikobewertungsbericht wird die Gesamtproduktion in Europa für das Jahr 1994 auf rund 46.000 Tonnen geschätzt; bis 2000 war sie auf 58.000 Tonnen angestiegen, von denen 33.000 Tonnen für Farben verwendet wurden.

6.2

Im Risikobewertungsbewertungsbericht werden Risiken für die Verbraucher in Form von Reizungen der Atemwege nach dem Einatmen feiner Tröpfchen beim Verarbeiten von DEGBE-haltiger Spritz- bzw. Sprühfarbe auf Wasserbasis festgestellt. Das Einatmen von DEGBE-Dämpfen beim Farbauftrag mit Pinsel oder Rolle wurde für toxikologisch unbedenklich erachtet.

6.3

Auf der Grundlage von Erkenntnissen, die nach dem Abschluss des Risikobewertungsberichts 1999 vorgelegt wurden, sowie in Anbetracht der Schwierigkeiten, DEGBE als maßgeblichen Bestandteil von Farben auf Wasserbasis zu ersetzen, wurde der Schluss gezogen, dass die Festlegung einer Höchstkonzentration von 3 Massen- % für DEGBE-haltige Spritz- bzw. Sprühfarben eine angemessene Maßnahme zum Schutz der Verbrauchergesundheit wäre. Farben mit einer höheren DEGBE-Konzentration dürfen nur dann zur Abgabe an private Verbraucher in Verkehr gebracht werden, wenn sie den Hinweis „Nicht zur Verwendung in Farbspritz-/-sprühgeräten geeignet“ tragen. Die Abgabe an gewerbliche Nutzer, die mit größerer Wahrscheinlichkeit angemessene Schutzausrüstung verwenden, wird davon nicht betroffen sein. Die Vertriebskanäle werden als ausreichend unterschiedlich erachtet, um dies zu ermöglichen.

6.4

Diese Maßnahmen werden 18 bis 24 Monate nach dem Inkrafttreten der Entscheidung anwendbar, um genügend Zeit für die erforderliche Änderung der Zusammensetzung und der Kennzeichnung zu lassen. Dies wird von den betroffenen Wirtschaftszweigen als angemessene Maßnahme eingestuft. Der EWSA unterstützt daher diese Beschränkung des Inverkehrbringens und der Verwendung als eine geeignete Maßnahme zum Schutz der Verbrauchergesundheit und zur Gewährleistung des Funktionierens des Binnenmarktes.

7.1

MDI ist die Bezeichnung für ein Isomergemisch, das in reiner Form ein wachsartiger Feststoff wäre, häufiger als hochreaktive viskose braune Flüssigkeit vorliegt. Laut Risikobewertungsbericht lag die weltweite Jahresproduktion 1996 über 2,5 Mio. Tonnen, wovon mindestens 500 000 Tonnen in der EU hergestellt wurden. Mit geeigneten Polyolen oder Glykolen mit niedrigem Molekulargewicht (oder sogar Wasser) sowie einem Treibmittel reagiert MDI extrem schnell sowohl zu harten als auch weichen Polyurethan-Schäumen, die zu verschiedensten Zwecken in der Baubranche und in anderen Bereichen als Strukturelemente, Dichtmasse, Füllstoffe, Formen und Klebstoffe eingesetzt werden.

7.2

Die Exposition von Verbrauchern ist in erster Linie auf den Einsatz von Einkomponentenschäumen (OCF) zurückzuführen, die begeisterte Heimwerker in Sprühdosen kaufen, um Löcher in Gips- bzw. Mauerwerk auszuspritzen oder neu eingebaute Türen oder Fenster abzudichten. In diesem Bereich werden insgesamt 10.000 Tonnen MDI pro Jahr abgesetzt. Mit einer solchen Menge lassen sich rund 36 Mio. Sprühdosen für private Verbraucher und weitere 134 Mio. Sprühdosen für gewerbliche Nutzer herstellen. Alternative Stoffe, z.B. Glasfasern zum Abdichten von Fenstern, sind weniger unkompliziert in der Handhabung und würden andere Probleme aufwerfen.

7.3

Eine Quantifizierung der Risiken, die durch das Einatmen oder den Hautkontakt mit MDI für Verbraucher entstehen, auf der Grundlage von Expositionen am Arbeitsplatz vorzunehmen, hat sich als schwierig erwiesen. Reine Isomer-Proben sind kaum erhältlich. Da MDI sehr schnell mit Wasser zu einem reaktionsträgen unlöslichen Feststoff reagiert, sind die gängigen Gefahrenprüfungen schwierig durchzuführen. Auch ist die verfügbare Gesamtmenge begrenzt, weil Verbraucher das Produkt üblicherweise mit Hilfe eines Applikators aus kleinen tragbaren Sprühdosen aufbringen. Eine normale Sprühdose ist nach zwei bis vier Minuten leer. Durch schnelles Aushärten an mit Wasserdampf angereicherter Luft wird das MDI gebunden. Das feste Endprodukt ist inert und ungefährlich. Es ist davon auszugehen, dass derartige Erzeugnisse einmalig (zum Ausfüllen einer konkreten Öffnung oder zum Abdichten einer Tür bzw. eines Fensters) und nur gelegentlich (von den meisten Verbrauchern) genutzt werden, so dass sicherlich nicht jene Belastung erreicht wird, der professionelle Nutzer bei einer täglichen Exposition am Arbeitsplatz ausgesetzt sind. Generell gilt bei Heimwerkerprodukten, dass die Verwendung persönlicher Schutzausrüstung durch alle Anwender nicht immer gewährleistet ist.

7.4

Erwartungsgemäß war daher trotz des theoretisch gegebenen Risikos der Nachweis, dass bei Endverbrauchern (oder auch am Arbeitsplatz, wo entsprechende Schutzmaßnahmen ergriffen werden können) tatsächlich Reaktionen im Bereich der Haut oder der Atemwege aufgetreten sind, kaum bzw. gar nicht zu erbringen. Dies macht es noch schwieriger, eine angemessene, kostengünstige und praktikable Lösung zu finden.

7.5

In diesem Zusammenhang wird in der Folgenabschätzung zu Recht darauf hingewiesen, dass es beim Verkauf von Sprühdosen zur einmaligen bzw. gelegentlichen Benutzung durch private Verbraucher möglich und wünschenswert ist, leichte, kostengünstige und den Anforderungen vollkommen entsprechende Polyethylen-Schutzhandschuhe beizulegen, nicht aber Neopren- bzw. Nitrilhandschuhe, die nur bei intensiver gewerblicher Nutzung erforderlich sind. Außerdem könnten den Sprühdosen zwar leichte Baumwollstaubmasken beigelegt werden, diese böten aber keinen geeigneten Schutz; eine echte Gasmaske zum Schutz vor Aerosolen aller Art würde wiederum das Zehnfache des Preises einer Sprühdose kosten, wobei es keine Garantie dafür gäbe, dass sie im Bedarfsfall auch tatsächlich benutzt würde.

7.6

Die Kommission schlägt daher vor, sämtlichen Sprühdosen zur Abgabe an private Verbraucher Polyethylen-Schutzhandschuhe beizulegen (zusammengefaltet im Deckel z.B.) und auf der Verpackung Hinweise darauf anzubringen, dass bei bereits sensibilisierten Personen (unübliche) allergische Reaktionen, (bei Asthmatikern) asthmaähnliche Reaktionen bzw. (bei Personen mit Hautproblemen) Hautreaktionen ausgelöst werden können.

7.7

Der Ausschuss befürwortet die erste der beiden vorgeschlagenen Maßnahmen, d.h. die Vorschrift bezüglich der Polyethylen-Schutzhandschuhe, die ohnehin bei der Verwendung der meisten Heimwerkerprodukte getragen werden sollten. Damit diese wichtige und angemessene Maßnahme auch tatsächlich umgesetzt werden kann, darf aber keine strengere Regelung hinsichtlich der Anforderungen an diese Schutzhandschuhe getroffen werden, da sie sonst nicht der Verpackung beigelegt würden.

7.8

Hingegen hegt der EWSA Zweifel an der Zweckmäßigkeit der vorgeschlagenen Zusatzhinweise, auch wenn ausreichend Zeit für die Einführung der Kennzeichnung zu angemessenen Kosten gewährt wird. So ist z.B. unklar, wie ein Laie wissen soll, ob er „bereits für andere Diisocyanate als MDI sensibilisiert“ ist, bzw. warum dies von besonderer Bedeutung ist. Wie chronisch (dauerhaft) Asthma- oder Dermatitiskranke wissen, kann quasi jedes Haushalts- bzw. Heimwerkerprodukt akute (vorübergehende) allergische Reaktionen auslösen. Deshalb sind neben dem Hinweis, bei etwaigen Symptomen die Arbeit mit dem Produkt sofort abzubrechen, vor allem eine gute Lüftung und die Verwendung von Schutzkleidung (Handschuhen) wichtig. Dies ist ein für alle Benutzer — unabhängig von deren Vorerkrankungen — sinnvoller Hinweis, der auf der Verpackung stehen muss. Da Sprühdosen und somit auch die darauf befindlichen Etiketten klein sind, müssen solche Hinweise klar und knapp gehalten werden und unter normalen Einsatzbedingungen lesbar sein. Falls erforderlich sollten weitere Benutzungs- bzw. Sicherheitshinweise in einem eigenen Beiblatt gegeben werden.

7.9

Darüber hinaus hat der Ausschuss Vorbehalte gegenüber dem Vorschlag in Ziffer (6), wonach „natürliche und juristische Personen, die MDI-haltige Zubereitungen erstmalig in Verkehr bringen, (...) in den 3 Jahren nach Inkrafttreten der (...) Beschränkungen Daten über Fälle erheben (müssen), in denen die Verwendung MDI-haltiger Zubereitungen möglicherweise Atemwegsallergien verursacht hat, und diese Daten der Kommission zur Verfügung stellen (müssen). Die Daten sind nach einem Studienprotokoll zu erheben, das die Beteiligung von Fachinstituten vorsieht (...)“, um nachzuweisen, „dass keine anderen Beschränkungen als die bereits bestehenden erforderlich sind“. Angesichts der Tatsache, dass MDI seit den 70er Jahren vermarktet wird und derzeit, wie bereits vorstehend erwähnt, jährlich über 36 Mio. Sprühdosen von etablierten Herstellern verkauft werden, die von dieser Bestimmung ausgenommen sind, fällt es schwer, hinter dieser Regelung eine andere als die schlecht kaschierte Absicht zu erkennen, eine Hürde zur Verhinderung des Markteintritts neuer Unternehmen zu errichten.

7.10

Die Kommission legt in ihrer Folgenabschätzung dar, dass diese Maßnahme auf die im Risikobewertungsbericht geäußerten Bedenken zurückzuführen ist, wonach einige der Risiken allergischer Reaktionen im Bereich der Atemwege für Arbeitnehmer potentiell auch für private Verbraucher bestehen könnten. Im selben Absatz weist sie außerdem darauf hin, dass die derzeit vorliegenden Informationen aus Vergiftungszentralen darauf hindeuten, dass es keine oder nur wenige Fälle durch MDI-haltige Produkte ausgelöster Atemwegsallergien bei privaten Verbrauchern gibt. Diese Vorgangsweise mag zwar Unzulänglichkeiten aufweisen, es ist aber nicht gesichert, dass der Kommissionsvorschlag maßgeblicher wäre. Angesichts eines als hypothetisch eingestuften Risikos, für das es trotz weit verbreitetem Einsatz der Produkte in der Praxis keinerlei Nachweise gibt, ist der Vorschlag nach Auffassung des Ausschusses als unverhältnismäßig zu bewerten.

7.11

Der Ausschuss empfiehlt daher, diese Maßnahme zur Beschränkung des Inverkehrbringens und der Verwendung zurückzunehmen. Sollten nach wie vor berechtigte Zweifel an der Sicherheit dieser Produkte bestehen, für die kurzfristig kein Ersatz geschaffen werden kann, sollte dies gemeinsam mit den Herstellern erörtert und entsprechende Verfahren zur Sammlung von Daten sowie für deren Auswertung vorgesehen werden.

8.1

Cyclohexan ist eine farblose Flüssigkeit, die in sehr großen Mengen durch Hydrogenisierung von Benzol hergestellt wird. Verwendung findet es fast ausschließlich (>95 %) bei der Synthese von Adipinsäure und, davon ausgehend, von Nylon. Die weltweite Produktionskapazität beläuft sich derzeit auf über 5 Mio. Tonnen, wovon etwa 1,5 Mio. Tonnen auf die EU entfallen. Die Herstellung erfolgt in geschlossenen Systemen, und das Expositionsniveau ist niedrig. Es gibt auch natürliche Vorkommen von Cyclohexan, z.B. in Verbrennungsprodukten wie Tabakrauch, in Rohöl und Pflanzen sowie in Benzindämpfen.

8.2

Cyclohexan wird auch als Lösungsmittel eingesetzt, u.a. für Kontaktklebstoffe auf Neoprenbasis, wie sie in der Lederverarbeitung (Schuhe), der Automobil- und der Baubranche verwendet werden. Außerdem kommen sie gewerblich bei der Verlegung von Teppichböden und ähnlichen kleinflächigeren Reparaturarbeiten sowie in frei verkäuflichen Heimwerkerprodukten zum Einsatz. Die in der EU zur Herstellung von Klebstoffen verarbeitete Gesamtmenge liegt unter 10 000 Tonnen pro Jahr.

8.3

Wie generell im Umgang mit Kohlenwasserstoffen sind eine gute Lüftung und die Verwendung entsprechender Schutzkleidung bzw. eines geeigneten Atemschutzes von entscheidender Bedeutung. Dies lässt sich zwar bei gewerblicher Nutzung sicherstellen, nicht aber bei Privatverbrauchern. Die Risiken sind aber, wie im Fall MDI-haltiger Produkte, aufgrund der physikalischen Eigenschaften der zur Abgabe an private Verbraucher bestimmten Erzeugnisse deutlich eingeschränkt. Schnellabbindende Kontaktkleber sind ideal für kleine Flächen; für Laien ist es jedoch kaum möglich, damit auf größeren Flächen zufrieden stellende Ergebnisse zu erzielen. Eine Beschränkung der Packungsgröße für Produkte zum Verkauf an private Verbraucher wäre daher angemessen und allgemein akzeptabel.

8.4

Die Kommission schlägt in diesem Zusammenhang vor, dass cyclohexanhaltige Klebstoffe auf Neoprenbasis in maximal 650-Gramm-Packungen an private Verbraucher abgegeben werden dürfen. Außerdem müssen die Packungen mit den Hinweisen „Nicht zum Verlegen von Teppichböden“ und „Nur bei ausreichender Lüftung verarbeiten“ versehen werden.

8.5

Bei Testreihen, für die die schlimmsten möglichen Bedingungen simuliert wurden, etwa das Anbringen großer Korkplatten auf einer Innenwand, hat sich gezeigt, dass die vorstehend beschriebene Maßnahme geeignet wäre, um die Verbraucherexposition einzudämmen, wobei davon auszugehen ist, dass diese Exposition wie in den anderen oben dargelegten Fällen zeitlich und von der Häufigkeit her begrenzt wäre. Es scheint keine konkreten Hinweise auf Probleme im Zusammenhang mit der Verwendung von Klebstoffen auf Neoprenbasis zu geben, obwohl diese weit verbreitet sind und seit langem genutzt werden. Die Einführung der Maßnahmen wird aber weder für die Hersteller noch die Verbraucher unnötige Schwierigkeiten mit sich bringen. Der Ausschuss befürwortet daher die von der Kommission vorgeschlagene Maßnahme zur Beschränkung des Inverkehrbringens und der Verwendung von Cyclohexan als angemessene Reaktion auf die vorstehend beschriebenen Risiken.

9.1

Ammoniumnitrat ist ein weißer, in Form von Pellets verkaufter Feststoff, der seit über 100 Jahren aus gasförmigem Ammoniak hergestellt wird. Die weltweite Produktion beläuft sich auf über 20 Mio. Tonnen. Ammoniumnitrat spielt eine wichtige Rolle als Stickstoffdüngemittel und Ausgangsstoff für Explosivstoffe. Aufgrund dieser Eigenschaft sowie der raschen Beschaffbarkeit und der geringen Kosten sind Terroristen auf diesen Stoff aufmerksam geworden. Zwar sind weitere Stoffe erforderlich, z.B. Dieselöl, aber auch diese lassen sich leicht beschaffen. Ammoniumnitrat wurde lange Zeit von der IRA als Sprengstoff genutzt und kam auch bei aufsehenerregenden Bombenanschlägen, etwa in Oklahoma, im World Trade Centre und auf Bali, zum Einsatz. Vor kurzem wurde es von Extremisten bei den Anschlägen in London und in anderen europäischen Hauptstädten verwendet. Anleitungen für die Herstellung solcher Sprengsätze sind problemlos im Internet zu finden. Bereits die geringe Menge von 2 kg Ammoniumnitrat kann verheerende Schäden anrichten. Anscheinend ist es mit der erforderlichen Entschlossenheit selbst für Privatpersonen ohne weitere Schwierigkeiten möglich, sich Mengen über 500 kg zu beschaffen, erforderlichenfalls durch den wiederholten Kauf kleinerer Mengen in Gärtnereien oder anderen Einzelhandelsgeschäften. Dieser Bereich ist natürlich schwierig zu kontrollieren.

9.2

Was die gewerbliche Nutzung (Landwirte) anbelangt, besteht die Kontrolle darin, große Mindestverpackungsgrößen für den Versand (um den unbefugten Transport bzw. das Entfernen einzelner Packungen zu erschweren) sowie eine aufmerksame Produktbegleitung in allen Phasen der Lieferkette vorzuschreiben. Im Allgemeinen ist das im Handel befindliche Ammoniumnitrat instabil und kann zerfallen, wodurch es unbrauchbar wird. Es muss daher richtig gelagert und so rasch wie möglich auf die Böden ausgebracht werden. Dadurch ist dem Missbrauch für andere Zwecke ein gewisser Riegel vorgeschoben.

9.3

Ammoniumnitrat gelangt in unterschiedlicher Konzentration (anteiliger Stickstoffgehalt) sowie mit oder ohne Zusatz anderer Grundstoffe (üblicherweise Phosphor- und Kaliumderivate) in den Handel. In purem Zustand enthält es etwa 35 % Stickstoff. Um Schäden an der Vegetation vorzubeugen, muss es verdünnt werden. Die unterschiedlichen Produktqualitäten lassen sich durch die Beigabe aktiver Substanzen bzw. inerter Füllstoffe, etwa Kalk, oder mittels chemischer Reaktionen zur Erzielung des gewünschten Mengenverhältnisses der einzelnen Grundkomponenten herstellen. Die für Landwirte bestimmten Erzeugnisse können einen Stickstoffgehalt von 28 % und darüber aufweisen. Diese Düngemittel mit hohem Stickstoffgehalt unterliegen Kontrollen nach Maßgabe der Verordnung (EG) 2003/2003, durch die sichergestellt werden soll, dass sie den erforderlichen Stickstoffgehalt aufweisen und sicher und ohne Explosionsgefahr eingesetzt werden können. Düngemittel, die diese Anforderungen erfüllen, können als „EG-Düngemittel“ in Verkehr gebracht und international gehandelt werden. Düngemittel, die diese Normen nicht erfüllen, können nicht grenzüberschreitend gehandelt werden und werden als „nationale Düngemittel“ bezeichnet. Der Stickstoffgehalt von Düngemitteln zur Abgabe an private Verbraucher beträgt in der Regel 20-25 %. Je niedriger der Stickstoffgehalt, desto höher sind die Transportkosten pro Düngemitteleinheit, und desto mehr muss je nach Fläche davon ausgebracht werden. Ammoniumnitrat-Düngemitteln mag zwar zentrale Bedeutung für die kommerzielle Landwirtschaft zukommen, für die deutlich geringeren Mengen, die über den Einzelhandel an private Verbraucher abgegeben und durch andere Erzeugnisse ersetzt werden können, gilt dies aber nicht.

9.4

Vom Standpunkt einer Person, die illegal Sprengstoffe herzustellen versucht, ist ein möglichst hoher Stickstoffgehalt am besten. Der Stickstoffgehalt mechanisch hergestellter Mischungen lässt sich durch einfaches Auflösen und erneutes Auskristallisieren wieder erhöhen. Bei chemischen Verbindungen ist dies schwieriger oder sogar unmöglich. Im Auftrag der dänischen Regierung haben Fachleute Ammoniumnitrat mit einem Stickstoffgehalt von nur 16 % zur Explosion gebracht. Mit entsprechend viel Zeit und Findigkeit ist alles möglich, obwohl andere Formulierungen aus ebenso leicht beschaffbaren Rohstoffen auf lange Sicht attraktiver werden. Anleitungen dafür finden sich im „Handbuch für Terroristen“ und auf anderen für jedermann zugänglichen Internetseiten.

9.5

Nach den Bombenanschlägen im März 2004 in Madrid verabschiedete der Europäische Rat eine Erklärung über den Kampf gegen den Terrorismus. In der Folge wurde die Sachverständigengruppe „Sicherheit von Explosivstoffen“ eingerichtet und mit der Ausarbeitung eines Aktionsplans zur Bekämpfung des Einsatzes von Explosivstoffen durch Terroristen beauftragt. Dieser Plan wurde im Juni 2007 vorgelegt. Im Rahmen einer der insgesamt 47 Maßnahmen wurde die Einrichtung eines ständigen Sachverständigenausschusses für Ausgangsstoffe von Explosivstoffen vorgeschlagen. In diesem Gremium sind eine Reihe von Fachleuten aus dem privaten und dem öffentlichen Sektor sowie der Europäische Ausschuss der Verbände der chemischen Industrie (CEFIC), der Europäische Verband des Chemiehandels (FECC) und der Verband der europäischen Düngemittelhersteller (EFMA) vertreten.

9.6

Mit dem vorliegenden Vorschlag soll gewährleistet werden, dass sämtliche Ammoniumnitrat-Düngemittel zur Abgabe an Landwirte (oder Großhändler) den in der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 festgelegten Standards entsprechen. Ferner soll der Stickstoffgehalt von Produkten zur Abgabe an private Verbraucher begrenzt werden. Wird dieser Vorschlag angenommen, darf Ammoniumnitrat 18 Monate nach dem Inkrafttreten der Entscheidung nicht mehr als Stoff als solcher oder in Zubereitungen zur Abgabe an private Verbraucher in Verkehr gebracht werden, wenn der Stickstoffgehalt des Ammoniumnitratanteils 20 Massen- % oder darüber beträgt.

9.7

Der Ausschuss befürwortet den ersten Teil des Vorschlags, wonach alle an Landwirte abgegebenen Düngemittel mit hohem Stickstoffgehalt, unabhängig davon, ob sie grenzüberschreitend oder nur innerhalb eines Landes gehandelt werden, den in der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 festgelegten Standards entsprechen sollen.

9.8

In Bezug auf die zweite Beschränkung weist der Ausschuss im Zusammenhang mit der Abgabe an private Verbraucher darauf hin, dass es sich um größere Mengen handeln könnte als ursprünglich angenommen, nämlich um über 50.000 Tonnen, und dass der Verband der europäischen Düngemittelhersteller zwar die Beschränkung auf 20 % bei gemischten Düngemitteln (bei denen sich der Stickstoffgehalt ohne größere Schwierigkeiten wieder erhöhen lässt) akzeptiert, für Düngemittel aus chemischen Verbindungen (bei denen dies erheblich schwieriger ist) jedoch eine Obergrenze von 24,5 % fordert. Da die Debatte im Rahmen des ständigen Sachverständigenausschusses für Ausgangsstoffe von Explosivstoffen noch nicht abgeschlossen ist, müssen diese und weitere Möglichkeiten eingehend erörtert werden, bevor die Entscheidung angenommen wird. Unabhängig davon, was sonst noch für die Terrorismusbekämpfung wichtig sein mag, ist für die Erzielung echter Fortschritte bei der Beschränkung des Zugangs zu Ausgangsstoffen von Explosivstoffen in erster Linie entscheidend, dass sich sämtliche Akteure, und in diesem Fall schließt dies die Erzeuger, Groß- und Einzelhändler sowie die Öffentlichkeit ein, einig sind und nach Kräften an einem Strang ziehen.

9.9

Der Ausschuss nimmt, allerdings unter Vorbehalt, zur Kenntnis, dass die Richtlinie des Rates 76/769/EWG kurzfristig die einzige verfügbare Rechtsgrundlage für die Kommission ist und die Maßnahmen daher in dieser Form vorgeschlagen und erörtert werden müssen. Er hofft jedoch, dass nach Abschluss der Ratifizierung des Vertrags von Lissabon ein besseres System geschaffen werden kann.

10.1

Wie bereits in seinen Stellungnahmen zu früheren Änderungen der Richtlinie des Rates 76/769/EWG bringt der Ausschuss sein Bedauern darüber zum Ausdruck, dass weiterhin Produkte zusammengefasst werden, die nichts miteinander zu tun haben und für die eigentlich gesonderte Regelungen getroffen werden müssten. Diese Vorgehensweise ist weder beispielhaft, noch sinnvoll und schon gar nicht im Sinn eines „guten Regierens“. Es bleibt zu hoffen, dass ab 1. Juni 2009 unter der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH) ein verbessertes Verfahren angewandt wird.

10.2

Ferner stellt der Ausschuss fest, wie viel Zeit schon vergangen ist. Die erste Prioritätenliste wurde im Mai 1994 vorgelegt. Selbst wenn dieser Vorschlag wie gewünscht im Eilverfahren angenommen würde, sind bis Ende 2010 nur geringe Auswirkungen auf den Markt zu erwarten (und auch dann sind kaum spürbare Verbesserungen im Hinblick auf die menschliche Gesundheit zu erwarten). Außerdem kann die Schuld für diese Verzögerungen nicht ausschließlich den Herstellern, die die Daten für die Erstellung der Risikobewertungsberichte zur Verfügung stellen mussten, zugeschoben werden, lagen diese doch bereits seit geraumer Zeit vor. Sollten diese Verzögerungen auf eine Ressourcenknappheit in der Europäischen Kommission, ihren wissenschaftlichen Ausschüssen oder anderen für den Gesundheitsschutz verantwortlichen Gremien bzw. Agenturen zurückzuführen sein, muss dem unbedingt abgeholfen werden, bevor ab dem 1. Juni 2009 ein noch viel größeres Arbeitspensum, weitgehend ohne Prioritätenlisten, zu bewältigen sein wird.

10.3

Der Ausschuss schließt sich der Erklärung des Europäischen Rates über den Kampf gegen den Terrorismus aus dem Jahr 2004 vorbehaltlos an, unterstützt die unterschiedlichen Maßnahmen, die im Nachgang zu dieser Erklärung ergriffen wurden nachdrücklich, und vertritt die Auffassung, dass die Zivilgesellschaft in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle spielen muss. Er bringt daher seine Hoffnung zum Ausdruck, in diesem Prozess als vollwertiger und wertvoller Gesprächspartner und Akteur anerkannt zu werden und weist darauf hin, dass er derzeit eine Reihe von Stellungnahmen zu verwandten Themen erarbeitet. Eine Einigung hinsichtlich der angemessenen Maßnahmen und der Verfahrensform, die gewählt werden sollte, damit sich alle Betroffenen zeitgerecht und wirksam dazu äußern können, wird von entscheidender Bedeutung für die dauerhafte Sicherstellung von Frieden und Sicherheit in der EU sowie in den angrenzenden Regionen sein.

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/19

1.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss befürwortet den Beschluss über die Einrichtung des gemeinsamen Unternehmens „Brennstoffzellen und Wasserstoff“. Er ist nämlich der Auffassung, dass auf diese Weise Anreize für neue Investitionen in Forschung und Entwicklung (FuE) gesetzt werden und den Unternehmen ein verlässlicher Rahmen für solche Investitionen geboten wird, wodurch die derzeitige Zersplitterung der Gemeinschaftsfinanzierung überwunden und die bislang zu häufig unkoordinierten Forschungsbemühungen im Sinne eines Effizienzgewinns aufeinander abgestimmt werden können.

1.2

Er begrüßt, dass die Wahl auf diesen Wirtschaftszweig gefallen ist, da er sowohl für die Zielsetzungen der Lissabon-Strategie als auch die Barcelona-Ziele hinsichtlich der für FuE einzusetzenden Mittel sowie für weitere wichtige Gemeinschaftspolitiken, etwa Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung, relevant ist.

1.3

Mit seiner Zustimmung zu dem vorliegenden Kommissionsvorschlag will der Ausschuss in erster Linie die Bedeutung hervorheben, die die im Bereich der Investitionen und der Forschungskoordinierung vorgeschlagene Strategie für die EU hat. Nach seiner Auffassung begünstigt diese Strategie die Schaffung eines europäischen Forschungsraums.

1.4

Angesichts der vielfältigen Finanzierungssysteme und Beteiligungen sowie der beträchtlichen gemeinschaftlichen Geldmittel, die im Spiele sind, wäre es nach Auffassung des Ausschusses jedoch angebracht, die Verwendung und Zuordnung der Forschungsergebnisse präziser festzulegen, und zwar insbesondere im Hinblick auf das geistige Eigentum und die Frage der Patentrechte. Auf diese Schwachstelle hat der Ausschuss bereits in seinen Stellungnahmen zu der Gründung der gemeinsamen Unternehmen „Initiative Innovative Arzneimittel“ und „Clean Sky“ hingewiesen. Bei der vorliegenden gemeinsamen Technologieinitiative könnte dies insofern zu einem noch heikleren Problem werden, als die Forschungsergebnisse für Unternehmen von Interesse sein werden, die im Wettbewerb zueinander stehen, insbesondere die Automobilhersteller.

1.5

Der Ausschuss hält daher folgende Maßnahmen für erforderlich:

2.1

Mit dem vorliegenden Vorschlag für eine Verordnung, die eine der sechs gemeinsamen Technologieinitiativen (GTI) definiert, soll eine der ersten europäischen öffentlich-privaten Partnerschaften im Bereich der Forschung und der Entwicklung (FuE) ins Leben gerufen werden. Diese Partnerschaft wurde „Gemeinsames Unternehmen Brennstoffzellen und Wasserstoff“ getauft und betrifft einen Bereich, der von strategischer Bedeutung für die Diversifizierung des Energiemixes und die künftige Energieversorgung ist.

2.2

Übergeordnetes Ziel dieses gemeinsamen Unternehmens ist es, der Industrie, den einzelnen Mitgliedstaaten und der Kommission eine Bündelung ihrer jeweiligen Ressourcen zugunsten der geplanten Forschungsprogramme zu ermöglichen.

2.3

Im Gegensatz zu der traditionellen Herangehensweise, bei der von Fall zu Fall über die Förderung einzelner Projekte aus öffentlichen Mitteln entschieden wird, betreffen die GTI groß angelegte Forschungsprogramme mit gemeinsamen strategischen Forschungszielen. Dank diesem neuen Ansatz sollte es gelingen, die kritische Masse für die europäische Forschung und Innovation zu erreichen, den Forschern in den Bereichen mit der größten strategischen Bedeutung einen festen Rahmen zu geben und die Projektfinanzierung zu harmonisieren, so dass Forschungsergebnisse schneller genutzt werden können. Die GTI betreffen jene bedeutsamen Schlüsselbereiche, in denen mit den bisherigen Instrumenten weder die kritische Masse erreicht noch das Tempo gewährleistet werden konnte, die erforderlich sind, damit Europa seine vorteilhafte Position im internationalen Wettbewerb sichern bzw. eine solche Stellung erreichen kann. Es handelt sich um Bereiche, in denen sich durch die Finanzierung aus einzelstaatlichen, europäischen und privaten Mitteln ein erheblicher zusätzlicher Nutzen erzielen lässt, und zwar insbesondere dann, wenn Anreize für mehr private Investitionen in FuE gesetzt werden.

2.4

Brennstoffzellen sind hocheffiziente Energiewandler, die eine erhebliche Senkung des Ausstoßes von Treibhausgasen und anderer Schadstoffe ermöglichen. Darüber hinaus gewährleisten sie Flexibilität bei der Wahl der Energieträger, weil sie sowohl mit Wasserstoff als auch anderen Brennstoffen, wie z.B. Erdgas, Ethanol oder Methanol, betrieben werden können, so dass durch ihren Einsatz ein entscheidender Beitrag zum Umweltschutz und zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung geleistet werden kann.

2.5

Im Bereich der Brennstoffzellen- und Wasserstofftechnik besteht das übergeordnete Ziel des „Gemeinsamen Unternehmens Brennstoffzellen und Wasserstoff“ darin, einen Beitrag zur Entwicklung jener Kompetenzen zu leisten, die eine Schlüsselfunktion für diesen Industriezweig haben, und auf diese Weise die Wettbewerbsfähigkeit Europas zu stärken. Mit dem vorliegenden Verordnungsvorschlag wird der erforderliche Rechtsrahmen für die Gründung eines solchen gemeinsamen Unternehmens geschaffen.

2.6

Mit dem gemeinsamen Unternehmen Brennstoffzellen und Wasserstoff wird außerdem ein Beitrag zur Umsetzung des in der Kommissionsmitteilung KOM(2004) 38 endg. vorgeschlagenen Aktionsplans für Umwelttechnologie geleistet, in dem die Schaffung dieser Technologieplattform bereits als einer der Schwerpunkte vorgesehen war.

3.1

Die Energieknappheit und die ständige Unsicherheit hinsichtlich der Energieversorgung verschlechtern die Lebensqualität der Bürgerinnen und Bürger Europas ebenso wie die Wettbewerbsbedingungen der europäischen Unternehmen. Diese beiden Faktoren könnten künftig, auch im Hinblick auf eine dauerhaft instabile Lage und Preissteigerungen bei den Energieressourcen, schwerwiegende Konsequenzen haben.

3.2

Aus diesem Grund sind wasserstoffbetriebene Brennstoffzellen von großem Interesse für die Zukunft, denn sie ermöglichen nicht nur die Nutzung einer Vielfalt verfügbarer Energiequellen, sondern sind darüber hinaus umweltfreundliche Energiewandler, entsteht doch als Abfallprodukt ausschließlich Wasserdampf. Auch die anderen Arten von Brennstoffzellen, bei denen Erdgas oder andere fossile Brennstoffe eingesetzt werden, ermöglichen aufgrund ihres höheren Wirkungsgrades eine Senkung der Schadstoffemissionen.

3.3

Der Einsatz von Wasserstoff als flexiblem Energieträger kann zur Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit und -preisstabilität beitragen, da er aus jeder beliebigen Primärenergiequelle hergestellt werden kann und dadurch eine Diversifizierung der Kraftstoffe für den Verkehrsbereich ermöglicht, der zur Zeit zu 98 % erdölabhängig ist.

3.4

Im Jahr 2005 betrug der weltweite Umsatz der Brennstoffzellenbranche ca. 300 Mio. EUR, davon wurden aber nur 12 % in Europa erwirtschaftet; ferner beliefen sich die Investitionen in die Forschung auf schätzungsweise 700 Mio. EUR, wovon 78 % in Nordamerika und nur 10 % in Europa getätigt wurden.

3.5

Die gegenwärtige Struktur der europäischen Brennstoffzellen- und Wasserstoffbranche ist also sehr unbefriedigend, und das trotz der beträchtlichen öffentlichen Fördermittel, die die EU bereits für diesen Bereich, der schon im 7. Forschungsrahmenprogramm ein wichtiger Aspekt im Kapitel „Energie und Verkehr“ war, bereitgestellt hat. Europa liegt mit seinen Forschungsbemühungen in diesem Bereich zu weit hinter anderen Teilen der Welt zurück; laut einer EU-Studie (Projekt „HyLights“ der GD Energie und Verkehr) liegt Europa bei der Entwicklung von Fahrzeugen mit Brennstoffzellen zurzeit mindestens fünf Jahre hinter Japan und Nordamerika zurück.

3.6

Ohne einen neuen, konkreten Vorstoß im Bereich der Forschung und Entwicklung läuft die industrielle Entwicklung in einem Bereich von so grundlegender Bedeutung wie dem der Brennstoffzellen- und Wasserstofftechnik Gefahr, noch weiter hinter die internationale Konkurrenz zurückzufallen, was sich auf die Entwicklung der Industrie ebenso negativ wie auf die Beschäftigungssituation in dieser Branche auswirken würde.

3.7

Die Hauptprobleme, die sich im Zuge der Analyse und der Konsultation durch die Kommission herauskristallisiert haben, sind auf die Komplexität der in diesem Bereich erforderlichen Forschungsarbeiten und das Fehlen eines auf der EU-Ebene vereinbarten, langfristigen Investitionsplans zurückzuführen.

3.8

Es liegt auf der Hand, dass Unternehmen und Forschungseinrichtungen angesichts des im Innovationsbereich erforderlichen Aufwands sowie des enormen Mittelbedarfs nicht dazu in der Lage sind, die nötigen Forschungsarbeiten im Alleingang durchzuführen.

3.9

Die derzeit zur Verfügung stehenden Ressourcen sind nicht nur unzureichend, sie werden auch nicht optimal ausgeschöpft, wovon sowohl Lücken in den Forschungsprogrammen als auch unnötige Überschneidungen zeugen. Für ein groß angelegtes Programm auf EU-Ebene sind sie keinesfalls angemessen.

3.10

Außerdem gibt es in der europäischen Brennstoffzellenbranche keine ausreichende Abstimmung zwischen den einzelnen Ländern und Tätigkeitsbereichen (Hochschulen, junge Industrieunternehmen, kleine und mittelständische High-Tech-Betriebe usw.), was die Zusammenführung von Wissen und Erfahrung, die für die Verbesserung der Werkstoffeigenschaften unerlässlichen technischen Durchbrüche sowie die von potentiellen Neukunden erwartete Kostensenkung erschwert.

3.11

Es ist ein Gebot der Stunde, der Forschung im Bereich der Brennstoffzellen- und Wasserstofftechnik eine europäische Dimension zu verleihen; in der Tat ist dies offenbar die einzig mögliche Lösung, um den großen Herausforderungen, vor denen dieser Bereich steht, gerecht zu werden.

3.12

Die Gründung eines gemeinsamen öffentlich-privaten Unternehmens sollte der gemeinschaftlichen Forschung und Entwicklung in diesem Bereich einen Sprung hin zu echter Leistungsfähigkeit ermöglichen, war es doch bislang schwierig, die dafür erforderliche kritische Masse zu erreichen. Dies wäre von entscheidender Bedeutung für die Überwindung der derzeitigen Fragmentierung der Forschungsprogramme von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, die mangels Mitteln gar nicht die kritische Masse zur Finanzierung der nötigen Programme erreichen können.

4.1

Bezugspunkt für die Forschungsprogramme ist das Siebte Rahmenprogramm für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (RP7). Will man eine wettbewerbsfähige und dynamische Wirtschaft, brauchen wir neue Investitionen in FuE.

4.2

Der vorliegende Verordnungsvorschlag stimmt offenbar mit der Gemeinschaftspolitik im Bereich der Forschung sowie der Lissabon-Strategie (Wettbewerbsfähigkeit) und den Barcelona-Zielen (Forschungsausgaben), die bis 2010 einen Anstieg der Investitionen auf 3 % des BIP vorsehen, überein.

4.3

Darüber hinaus stimmt er offensichtlich auch mit der Mitteilung der Kommission zu der im Januar 2007 lancierten Initiative „Eine Energiepolitik für Europa“ und dem europäischen Strategieplan für Energietechnologie (SET-Plan) überein, zu dem der Ausschuss derzeit eine Stellungnahme (1) erarbeitet und auf dessen Grundlage die Ausrichtung der Politik im Bereich der Energietechnologien für das kommende Jahrzehnt festgelegt werden soll. Außerdem steht er im Einklang mit weiteren gemeinschaftlichen Politikfeldern, z.B. in den Bereichen Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung.

5.1

Der Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Gründung eines gemeinsamen Unternehmens „Brennstoffzellen und Wasserstoff“ (KOM(2007) 571 endg.) ergibt sich aus dem Beschluss Nr. 1982/2006/EG über das 7. Rahmenprogramm, das einen Gemeinschaftsbeitrag zur Gründung langfristiger öffentlich-privater Partnerschaften auf europäischer Ebene im Forschungsbereich vorsieht.

5.2

Diese Partnerschaften in Form von „gemeinsamen Technologieinitiativen“ (GTI) lösen die früheren „europäischen Technologieplattformen“ ab.

5.3

In der Entscheidung Nr. 2006/971/EG des Rates über das spezifische Programm „Zusammenarbeit“ wird die Notwendigkeit unterstrichen, öffentlich-private Partnerschaften einzurichten, und es werden sechs Bereiche ermittelt, in denen die Schaffung gemeinsamer Technologieinitiativen als geeignet erscheint, um die europäische Forschung neu zu beleben:

5.4

Im Rahmen dieser allgemeinen Strategie sieht der hier erörterte Vorschlag für eine Verordnung (KOM(2007) 571 endg.) die Durchführung der „gemeinsamen Technologieinitiative“ im Bereich Brennstoffzellen und Wasserstoff durch die Gründung eines gemeinsamen Unternehmens namens „Brennstoffzellen und Wasserstoff“ vor.

5.5

Das gemeinsame Unternehmen soll eine internationale Organisation mit Rechtspersönlichkeit im Sinne von Artikel 22 der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates Nr. 2004/17/EG vom 31. März 2004 und Artikel 15 Buchstabe c) der Richtlinie Nr. 2004/18/EG sein. Es soll seinen Sitz in Brüssel haben, und seine Tätigkeit endet am 31. Dezember 2017, sofern der Rat durch Änderung der vorliegenden Verordnung keine Verlängerung beschließt.

5.6

Die Europäische Kommission legt die Hauptziele, die sie mit der Gründung dieses gemeinsamen Unternehmens verfolgt, im Einzelnen in Artikel I.2 der Satzung des gemeinsamen Unternehmens im Anhang zu dem vorliegenden Verordnungsvorschlag dar:

6.1

Der Vorschlag besteht aus einer Verordnung des Rates, der als Anhang die Satzung des gemeinsamen Unternehmens beigefügt ist. Er beruht auf Artikel 171 des EG-Vertrags. Das gemeinsame Unternehmen wird eine Körperschaft des Gemeinschaftsrechts sein, deren Rechnungsführung unter die Bestimmungen von Artikel 185 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates fällt. Es muss daher der Tatsache Rechnung getragen werden, dass es sich bei dieser Initiative um eine öffentlich-private Partnerschaft handelt, zu der die Privatwirtschaft einen bedeutenden, mindestens jenem der öffentlichen Hand entsprechenden Beitrag leistet.

7.1

Die Gründungsmitglieder des gemeinsamen Unternehmens sind:

7.2

Nach der Gründung des gemeinsamen Unternehmens könnte ein aus Forschungseinrichtungen ohne Erwerbszweck zusammengesetzter Forschungsverband ebenfalls Mitglied werden, sofern eine Rechtsperson zur Vertretung des Forschungssektors geschaffen wird.

8.1

Die in Artikel 5 des Verordnungsvorschlags dargelegten Verwaltungskosten des gemeinsamen Unternehmens werden zu gleichen Teilen von seinen Gründungsmitgliedern aufgebracht.

8.2

Die operativen FTE&D-Kosten werden gemeinsam durch den Finanzbeitrag der Gemeinschaft und die Sachbeiträge der an dem Unternehmen beteiligten privaten Rechtspersonen finanziert, wobei die Beiträge privater Rechtspersonen mindestens der Höhe des Gemeinschaftsbeitrags entsprechen müssen.

8.3

Der maximale Gemeinschaftsbeitrag zu den Verwaltungskosten und operativen Kosten des gemeinsamen Unternehmens beträgt 470 Mio. EUR. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass dieser Betrag im Hinblick auf die Bedeutung der im Rahmen dieser gemeinsamen Technologieinitiative angestellten Forschungsarbeiten höher hätte angesetzt werden können. Ferner werden die Verwaltungskosten mit höchstens 20 Mio. EUR veranschlagt. Der Beitrag stammt aus dem spezifischen Programm „Zusammenarbeit“ zur Durchführung des Siebten Rahmenprogramms der Europäischen Gemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007-2013), in Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften gemäß Artikel 54 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002.

8.4

Wird ein Forschungsverband gegründet (siehe Ziffer 7.2), trägt er zu einem Zwölftel zu den Verwaltungskosten bei, wodurch sich der Beitrag der Kommission entsprechend verringert.

8.5

Im Zeitraum 2014-2017 werden nur jene Projekte weitergeführt, für die spätestens am 31. Dezember 2013 (Ende des RP7) eine Finanzhilfevereinbarung unterzeichnet wurde, es sei denn, nach 2013 werden weitere Finanzmittel bereitgestellt.

9.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt den Beschluss über die Gründung eines gemeinsamen Unternehmens „Brennstoffzellen und Wasserstoff“ und bewertet den entsprechenden Verordnungsvorschlag (KOM(2007) 571 endg.) positiv. Er hebt in erster Linie die Bedeutung hervor, die der vorgeschlagenen Strategie im Hinblick auf Investitionen und die Koordinierung der Forschungstätigkeit sowie die im Rahmen der vorliegenden gemeinsamen Technologieinitiative anzustrebende weitere Diversifizierung des Energiemixes insbesondere im Verkehrsbereich (6) zukommt.

9.2

Wie schon in seinen Stellungnahmen zu den weiteren Verordnungen im Zusammenhang mit dem Beschluss Nr. 2006/971/EG des Rates über das spezifische Programm „Zusammenarbeit“ dargelegt, hält der Ausschuss die Ankurbelung der FuE-Investitionen für ein angemessenes Mittel, um den europäischen Unternehmen einen sicheren Bezugsrahmen bereitzustellen, der es ermöglicht, die derzeitige Fragmentierung der Gemeinschaftsfinanzierung zu überwinden und eine Zersplitterung der Programme zu verhindern.

9.3

Der Ausschuss hat sich von Anfang an in zahlreichen Stellungnahmen nachdrücklich für ein wachsendes Engagement der EU in Forschung und Entwicklung ausgesprochen. Da es an dieser Stelle nicht möglich ist, sämtliche Stellungnahmen anzuführen, sollen nur die zwei jüngsten genannt werden, die auf der letzten Plenartagung des Ausschusses am 24./25. Oktober 2007 mit großer Mehrheit verabschiedet wurden, nämlich die Stellungnahmen zu den gemeinsamen Unternehmen „Clean Sky“ und „ENIAC“.

9.4

In allgemeiner Hinsicht: Der EWSA bekräftigt in seiner Stellungnahme zu dem Grünbuch „Der Europäische Forschungsraum: Neue Perspektiven“ (7), dass er „[…] das Ziel [unterstützt], wissenschaftlich-technische Forschungsinfrastrukturen von Weltniveau zu schaffen, die dann aber auch dauerhaft und verlässlich gefördert werden müssen“, betont dabei aber, dass die „Grundvoraussetzung für deren Erfolg und Sinn die Beteiligung der in den Mitgliedstaaten ansässigen einschlägigen Institute und Universitätsgruppen sowie bei technischen Projekten eine engagierte Einbindung der Industrie [ist]“.

9.5

In besonderer Hinsicht: In seiner Stellungnahme zu der „Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament — Fortschrittsbericht Biokraftstoffe — Bericht über die Fortschritte bei der Verwendung von Biokraftstoffen und anderen erneuerbaren Kraftstoffen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union“ (8) verweist der Ausschuss mit Nachdruck auf die große Bedeutung, die der Entwicklung der Forschungsprogramme in den Bereichen zukommt, die Gegenstand des vorliegenden Verordnungsvorschlags sind.

9.5.1

Der Ausschuss weist in der vorgenannten Stellungnahme darauf hin, dass „besonderes Augenmerk auf die Forschung im Bereich Biokraftstoffe, insbesondere Biokraftstoffe der zweiten Generation, gerichtet werden [muss], ohne andere Möglichkeiten, wie die Entwicklung von Solarwasserstoff oder die Wasserstoffgewinnung aus Biomasse, außer Acht zu lassen“.

9.5.2

Des Weiteren betont er, dass „[…] in der Forschung im Bereich der Gewinnung von Wasserstoff aus Biomasse — auch auf biotechnologischem Wege — oder aus erneuerbaren Energien [zwar] Fortschritte erzielt [wurden], […] die Möglichkeit, wasserstoffbetriebene Fahrzeuge zu vertreiben und zu vermarkten“ aber „auch von den hohen Kosten für die Anschaffung der Brennstoffzellen ab[hängt]. Damit sich der Wasserstoff zu einer wirtschaftlich tragbaren alternativen Energie entwickelt, müssen aber die Herstellungskosten gesenkt werden.“ Er hält es ferner für erforderlich, „die Forschung im Bereich der Biobrennstoffzellen-Technologien zu fördern, bei denen Biokatalysatoren eingesetzt werden, um chemische Energie in elektrische Energie umzuwandeln“.

10.1

Angesichts der vielfältigen und vielschichtigen Finanzierungssysteme und der beträchtlichen gemeinschaftlichen Geldmittel, die im Spiele sind, wäre es nach Auffassung des Ausschusses angebracht, die Verwendung und Zuordnung der Forschungsergebnisse präziser festzulegen. Zu diesem Zweck sollten Fragen im Zusammenhang mit Patenten und dem geistigen Eigentum, wie in Artikel 17 des Verordnungsvorschlags bzw. in Artikel I.24 der im Anhang dazu beigefügten Satzung des gemeinsamen Unternehmens — allerdings nur sehr allgemein — definiert, eingehender und eindeutiger dargelegt werden, da sich dieser Punkt ansonsten bei der Umsetzung der gemeinsamen Technologieinitiative „Brennstoffzellen und Wasserstoff“ und in deren Arbeit als eine Schwachstelle herausstellen könnte. Auf diese Schwachstelle hat der Ausschuss bereits in seinen Stellungnahmen zu der Gründung der gemeinsamen Unternehmen „Initiative Innovative Arzneimittel“ und „Clean Sky“ hingewiesen. Bei der vorliegenden gemeinsamen Technologieinitiative könnte dies insofern zu einem noch heikleren Problem werden, als die Forschungsergebnisse für Unternehmen von Interesse sein werden, die in direktem Wettbewerb zueinander stehen, insbesondere Automobilhersteller, die sich zahlreich an diesem gemeinsamen Unternehmen beteiligen werden. Darüber hinaus sollten in der Verordnung angesichts des beträchtlichen finanziellen Engagements der Gemeinschaft Instrumente zur Förderung des Ertrags dieser europäischen Investitionen angedacht werden, bzw. sollte diese Frage darin zumindest angesprochen werden.

10.2

Wie bereits in Ziffer 5.2 erwähnt, sind die gemeinsamen Technologieinitiativen aus den früheren europäischen Technologieplattformen hervorgegangen. Diese haben das ihnen vorgegebene Ziel einer strategischen Neubelebung der Forschung in Europa jedoch nicht immer erreicht. Ausschlaggebend für die Lancierung der neuen gemeinsamen Technologieinitiativen waren also eventuelle Schwierigkeiten im Bereich der europäischen Technologieplattformen, deren Zweck prinzipiell darin bestand, einen wesentlichen Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit der Industrie zu leisten.

10.2.1

Der EWSA bedauert diesbezüglich, dass im Kommissionsvorschlag nicht detaillierter auf die zuvor von den europäischen Technologieplattformen durchgeführten Arbeiten eingegangen wird — es wird weder Bilanz gezogen noch werden Ergebnisse angeführt, und es wird kein Literaturhinweis gegeben. Mittels einer eingehenden Analyse, bei der die Ursachen für eventuelle Schwierigkeiten im Bereich der europäischen Technologieplattformen ermittelt worden wären, hätten Probleme im neuen Instrument vermieden werden können.

10.3

Um die mit der Gründung des gemeinsamen Unternehmens „Brennstoffzellen und Wasserstoff“ angestrebten Ziele zu erfüllen und das Potenzial dieses neuen Instruments voll auszuschöpfen, hält der EWSA Folgendes für erforderlich:

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/24

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/24

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/25

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/25

1.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) ist der Auffassung, dass ein integriertes Konzept für die transeuropäischen Netze (TEN) eine der Möglichkeiten zur Erreichung des Ziels einer ausgewogenen Entwicklung der Europäischen Union ist.

1.2

Der EWSA ist überzeugt, dass die Umsetzung eines integrierten Konzepts den Ausbau der geplanten transeuropäischen Netze beschleunigen und den damit verbundenen Aufwand im Vergleich zu einem Ansatz, bei dem mögliche Synergien zwischen den verschiedenen Netzen nicht berücksichtigt werden, reduzieren kann.

1.2.1

Vor diesem Hintergrund ruft der Ausschuss die Europäische Kommission auf, im Vorfeld der in Kürze stattfindenden Halbzeitbewertung Vorschläge für eine umfassendere finanzielle Unterstützung für die integrierten TEN-Konzepte (in ihrer Gesamtheit, d.h. einschließlich aller Nebennetze) in Form eines Fonds für das integrierte Konzept zu unterbreiten.

1.3

Nach einer Analyse der Bedingungen, unter denen ein integriertes Konzept der transeuropäischen Netze (in ihrer Gesamtheit) effektiv zum Tragen kommen kann, kommt der EWSA zu dem Schluss, dass wirksame Synergieeffekte nur bei einer Konvergenz der Sektoren möglich sind (1). Eine weitere wichtige Voraussetzung für ein wirksames Funktionieren des integrierten Konzepts ist der schnellstmögliche Aufbau der jeweiligen grundlegenden Netzstruktur.

1.4

Unter direkter Bezugnahme auf die Kommissionsmitteilung spricht sich der EWSA dafür aus, diese um eine Analyse zu ergänzen, in der untersucht wird, inwieweit sich der Beitritt zwölf neuer Mitgliedstaaten zur EU auf die Möglichkeit und den Umfang der Anwendung des integrierten Konzepts in diesen Ländern auswirkt.

1.5

Der Ausschuss stellt fest, dass ein integriertes TEN-Konzept von besonderer Bedeutung ist, weil dadurch

1.6

Der EWSA ist der Auffassung, dass wissenschaftliche Untersuchungen sowohl auf Veranlassung der Gemeinschaft als auch der Mitgliedstaaten von besonderer Bedeutung dafür sind, dass das integrierte TEN-Konzept eine optimale Wirkung entfalten kann. In dieser Hinsicht stellt er jedoch fest, dass die gegenwärtigen Untersuchungen eine thematische und sektormäßige Verzettelung erkennen lassen. Deshalb ruft er die Kommission und den Rat auf, für den gesamten Bereich europäischer wissenschaftlicher Untersuchungen Programme und Maßnahmen zu konzipieren und umzusetzen, die sich den Synergien zwischen den verschiedenen Netzen der komplexen TEN-Struktur widmen.

1.7

Da in einigen EU-Ländern ein Grundgerüst von Glasfasernetzen für technische Zwecke anderer nationaler Infrastrukturen (z.B. Elektrizitäts- oder Eisenbahnnetze) geschaffen wurde, ist der EWSA überzeugt, dass im Rahmen der Realisierung eines integrierten Konzepts eine größere kommerzielle Nutzung dieser Glasfasernetze erforderlich ist (Telekommunikationsdienste, Datenübertragung usw.).

1.7.1

Gleichzeitig ist der EWSA in Anbetracht des raschen Ausbaus lokaler (kommunaler) Infrastrukturen in zahlreichen EU-Mitgliedstaaten der Ansicht, dass diese Infrastrukturneubauten unter Berücksichtigung des integrierten Konzepts zur Förderung des Ausbaus der Glasfasernetze und der Schaffung intelligenter Infrastrukturen vor Ort (2) genutzt werden sollten. Ein Kernelement einer intelligenten kommunalen Infrastruktur sollte ein integriertes geografisches Informationssystem (GIS) (3) sein. Auf diese Art und Weise wird ein integriertes Konzept für die lokale Netzinfrastruktur mithilfe eines Informationssystems (Intelligentes Infrastruktursteuerungssystem) verwirklicht.

1.8

Der Ausschuss schlägt vor, dass die Kommission bei ihren Plänen hinsichtlich des integrierten TEN-Konzepts integrierte Biogas- und Ökoenergietechnologien berücksichtigt. Dank dieser Technologien, die die Energieerzeugung näher beim Endverbraucher ansiedeln, können die CO2-Emissionen reduziert werden.

1.8.1

Im Rahmen des integrierten Konzepts sollte auf die Verwirklichung von Synergie-, Koordinierungs- und Spareffekten hingearbeitet werden, die bei der Entwicklung von Bio- und Gasenergietechnologien erreicht werden können.

1.9

Angesichts der möglichen Synergien der transeuropäischen Energienetze in den neuen baltischen EU-Mitgliedstaaten ist der EWSA der Auffassung, dass im Rahmen des integrierten Konzepts eine der möglichen und am schnellsten realisierbaren Maßnahmen ergriffen und mithilfe einer Energiebrücke eine Vernetzung der Systeme der Ostseestaaten mit den EU-Systemen herbeigeführt werden sollte. Bei der Realisierung dieses Unterfangens sind jedoch stranded costs  (4) (verlorene Investitionen) im Bereich der Übertragungsnetze auf längere Sicht (2020) zu vermeiden.

2.1

Ausbau und Verbund, stärkere Integration und bessere Koordinierung der europäischen Energie-, Verkehrs- und Telekommunikationsinfrastruktur sind ehrgeizige Ziele, die sowohl im EG-Vertrag (5) als auch in den aus der Lissabon-Strategie resultierenden Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung (6) genannt werden.

2.2

In den Artikeln 154 bis156 des EG-Vertrags sowie in den Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung wurden Ziele im Zusammenhang mit der Entwicklung, dem Verbund, einer stärkeren Integration und einer besseren Koordinierung der europäischen Energie-, Verkehrs- und Telekommunikationsinfrastruktur festgelegt.

2.3

Auf der Grundlage dieser Bestimmungen des EG-Vertrags sowie der vorgenannten Leitlinien entstand die Idee der transeuropäischen Verkehrs-, Energie- und Telekommunikationsnetze, die in der gemeinschaftlichen Wirtschaft wie ein Blutkreislauf wirken.

2.4

Um die größtmögliche Wirksamkeit der transeuropäischen Netze sicherzustellen, insbesondere im Hinblick auf die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Union, betraute die Europäische Kommission im Juli 2005 eine eigens zu diesem Zweck eingesetzte Lenkungsgruppe mit dem Mandat, ein gemeinsames Konzept für eine bessere Koordinierung der verschiedenen Gemeinschaftsinstrumente zur Unterstützung der transeuropäischen Verkehrs-, Energie- und Telekommunikationsnetze auszuarbeiten.

2.4.1

Die Lenkungsgruppe beschäftigte sich insbesondere mit folgenden Fragen:

2.5

Gegenstand der vorliegenden EWSA-Stellungnahme ist die Kommissionsmitteilung „Transeuropäische Netze: Entwicklung eines integrierten Konzepts“ (KOM(2007) 135 endg.), der die Arbeiten der Lenkungsgruppe zugrunde liegen.

3.1.1

Nach der letzten EU-Erweiterung 2007 umfassen die TEN-V nunmehr dreißig vorrangige Vorhaben, die bis 2020 verwirklicht werden sollen. Die Kommission hat außerdem kürzlich die Notwendigkeit einer Ausdehnung der transeuropäischen Verkehrsnetze zu den Nachbarstaaten herausgestellt (7).

3.1.2

Die Verwirklichung dieser Großprojekte hat sich gegenüber der ursprünglichen Zeitplanung verzögert. Obgleich einige Vorhaben bereits fertig gestellt sind bzw. zurzeit abgeschlossen werden (8), erfolgt der Bau der für vorrangig befundenen Verkehrswege nach wie vor zu langsam. In einer Initiativstellungnahme des EWSA (9) werden die Ursachen hierfür ausführlich dargelegt.

3.1.3

Achtzehn der dreißig vorrangigen Vorhaben sind Schienenverkehrsprojekte, zwei betreffen die Binnen- und Seeschifffahrt. So wurde den umweltfreundlichsten Verkehrsarten besonderer Vorrang eingeräumt. Die Karten in der für die Europäische Kommission von ECORYS erarbeiteten Studie (10) zeigen den aktuellen Stand der dreißig vorrangigen Vorhaben und den für das Ende des mehrjährigen Finanzrahmens geplanten Stand im Jahr 2013. Die Karten zeigen deutlich, wie unvollständig das Netz noch ist.

3.1.4

Die Kommissionsmitteilung, die Gegenstand dieser Stellungnahme ist, enthält eine Bilanz der Finanzmittel, die für die Verwirklichung der TEN-V im Finanzzeitraum 2000-2006 vorgesehen sind, sowie eine Auflistung der Finanzmechanismen für den mehrjährigen Finanzrahmen 2007-2013. In diesem Zusammenhang wurde für den Ausbau der transeuropäischen Verkehrsnetze aus dem EU-Haushalt ein Betrag in Höhe von 8,013 Mrd. EUR bereitgestellt.

3.1.5

Im Finanzplanungszeitraum 2007-2013 bleiben der EFRE und der Kohäsionsfonds für die Kofinanzierung von Projekten im Bereich der transeuropäischen Verkehrsnetze weiterhin die wichtigsten Quellen von Gemeinschaftsmitteln. Der Gemeinschaftsbeitrag zur Verwirklichung der transeuropäischen Verkehrsnetze muss allgemein auf die grenzüberschreitenden Abschnitte und Engpässe konzentriert werden.

3.1.6

Die Europäische Investitionsbank wird weiterhin Verkehrsinfrastrukturen durch Darlehen sowie durch ein spezifisches Garantieinstrument finanzieren, das mit 500 Mio. EUR aus Eigenmitteln der EIB und mit 500 Mio. EUR aus dem TEN-Budget (6,25 % der Gesamtmittelausstattung) gespeist wird.

3.2.1

Im Januar 2007 analysierte die Kommission im vorrangigen Verbundplan den Stand der Fortschritte der vorrangigen Vorhaben im Interesse Europas. In Bezug auf die Elektrizität verläuft die Verwirklichung nur bei wenigen Vorhaben (zwölf von zweiunddreißig) planmäßig. Lediglich fünf Vorhaben wurden bislang abgeschlossen (11).

3.2.2

Bei den Gasleitungsnetzen sieht die Lage besser aus: Voraussichtlich sieben von zehn Vorhaben werden in den Jahren 2010-2013 fertig gestellt. Andererseits verzögert sich die Verwirklichung von 29 LNG-Terminals (12) und Gasspeichern. Neun Vorhaben wurden vollständig aufgegeben, an fünf wurden die Arbeiten eingestellt.

3.2.2.1

Als Hauptursache für die Verzögerungen und Unzulänglichkeiten nannte die Kommission die Komplexität der Programmplanung und der Genehmigungsverfahren. Weitere Ursachen seien der Widerstand der Öffentlichkeit, unzureichende Finanzmittel sowie die horizontale Struktur der Energieunternehmen.

3.2.3

Die EU wird bis zum Jahr 2013 mindestens 30 Mrd. EUR in die Infrastruktur investieren müssen (6 Mrd. EUR für die Stromübertragung, 19 Mrd. EUR für Erdgasrohrleitungen und 5 Mrd. EUR für Flüssiggasterminals (LNG-Terminals)), wenn die dargelegten vorrangigen Vorhaben vollständig verwirklicht werden sollen. Investitionen sind nicht nur in Bezug auf die grenzüberschreitenden Verbunde, sondern auch die Energieerzeugung unerlässlich.

3.2.4

Die finanzielle Unterstützung, die nur in besonderen und begründeten Fällen gewährt wird, wird im Falle der TEN-E-Investitionen mit Haushaltsmitteln der Europäischen Union sichergestellt. Es handelt sich hierbei um eine Haushaltslinie, die ausschließlich für die Finanzierung transeuropäischer Netze bestimmt ist. Möglich ist die Finanzierung auch mit Kohäsions- und Strukturfonds. (Die Fonds machen über ein Drittel des Budgets aus und sind für die Finanzierung der regionalen Entwicklung, u.a. im Bereich der Energienetze bestimmt).

3.2.5

Die Phase der Investitionsdurchführung wird mithilfe anderer Finanzinstrumente finanziert (Fonds, Kredite). Die Europäische Investitionsbank ist die Hauptfinanzierungsquelle für die transeuropäischen Netze. Zwischen 1993 und 2005 belief sich der Gesamtbetrag der für die Finanzierung aller transeuropäischen Netze vorgesehenen Kreditverträge auf 69,3 Mrd. EUR, wovon 9,1 Mrd. EUR in die Energienetze geflossen sind.

3.3.1

Der Ausbau der Infrastruktur der Telekommunikationsnetze ist unter allen TEN-Netzen am weitesten fortgeschritten. Seit 1988 wurden die Telekommunikationsdienste zunehmend dem Wettbewerb geöffnet. Dies hatte sehr weit reichende Auswirkungen. Der intensivere Wettbewerb hat Investitionsanreize geschaffen, der Innovation Impulse verliehen, das Aufkommen neuer Dienste begünstigt und zu einer deutlichen Senkung der Verbraucherpreise geführt.

3.3.2

Die Investitionen konzentrieren sich gegenwärtig auf die Modernisierung bestehender Netze, die Verbreitung der dritten Generation von Mobilfunk- und anderen Wireless-Infrastrukturen sowie die Einführung der Breitbandtechnik in ländlichen Gebieten der EU.

3.3.2.1

Im Rahmen dieser Investitionen können Glasfasernetze geschaffen werden, bei denen Verlegung und Innenverkabelung 70 % der Einrichtungskosten darstellen. Der Bau von Eisenbahnstrecken, Straßen und Energieversorgungsleitungen kann die Verbreitung dieser Netze in unterversorgten Gebieten fördern.

3.3.3

Ein wesentliches Problem im Zusammenhang mit dem europäischen Telekommunikationsnetz ist die Überwindung der Breitbandkluft. Angesichts der Diskrepanzen zwischen städtischen und ländlichen Gebieten müssen die Mitgliedstaaten konkrete Maßnahmen treffen und Ziele festsetzen, um die Kluft bis 2010 zu überbrücken.

3.3.4

Eine bessere Koordinierung und Integration unterschiedlicher Finanzierungsquellen (Strukturfonds, Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums, TEN-Mittel und nationale Gelder) ist notwendig, um eine kohärente Planung zu entwickeln und die Breitbandtechnik flächendeckend einzuführen.

3.4.1

Ein erstes Beispiel für die Synergie zwischen transeuropäischen Netzen ist die Kombination von Schienen- und Straßenverkehr (13). Die sich aus einer derartigen Zusammenlegung ergebenden Vorteile wurden in der Kommissionsmitteilung zum Thema „Ausdehnung der wichtigsten transeuropäischen Verkehrsachsen auf die Nachbarländer — Leitlinien für den Verkehr in Europa und den Nachbarregionen“ (14) dargestellt. Zu den wichtigsten gehören eine bessere Landschaftsnutzung, gemeinsame Durchführung von Bauprojekten, geringere Landschaftsverschandelung und -zerstückelung, gemeinsame Maßnahmen zur Begrenzung der Infrastrukturauswirkungen (Lärmschutz, Wildbrücken usw.). Auch die Kosten und negativen Umweltauswirkungen kombinierter Infrastrukturen können deutlich verringert werden.

3.4.2

Die Entwicklungsmöglichkeiten weiterer Kombinationen (Verlegung von Hochspannungsleitungen in Eisenbahntunneln, Installation von Telekommunikationskabeln an einer Eisenbahnstrecke) wurden in einer Studie untersucht (15). Die technische Durchführbarkeit, die kostenmäßigen Auswirkungen der Vorhaben sowie die Komplexität der Verfahren wurden analysiert. Die daraus resultierenden Schlussfolgerungen werden nachstehend dargelegt.

3.4.2.1

Abgesehen von der Kombination von Gasleitungen mit anderen Infrastrukturen, deren technische Machbarkeit wegen der Notwendigkeit umfangreicher Sicherheitszonen in Frage steht, ist die Kombination von TEN untereinander mit konkreten Vorteilen verbunden.

3.4.2.2

Dabei erscheinen die Synergien zwischen Telekommunikations- und Verkehrsnetzen am vielversprechendsten. Jedes Verkehrsnetz kann durch ein eigenes Kommunikationsnetz zu dessen Steuerung optimiert werden. In den meisten Fällen verfügen die Schienen- und Straßenverkehrsnetze bereits über derartige Kommunikationsnetze. Teilweise wird die Überschusskapazität dieser Netze für andere Zwecke, z.B. Datenverkehr, genutzt.

3.4.2.3

Nach Synergien zwischen Infrastruktur-Steuerungsnetzen und Telekommunikationsnetzen wird hingegen noch eher selten systematisch gesucht.

3.4.2.4

Interessante Lösungen durch eine Zusammenschaltung von Elektrizitätsnetzen sowie von Verkehrs- und Telekommunikationsinfrastrukturen sind die Verlegung von Hochspannungsleitungen im Uferbereich von Binnenwasserstraßen, die Zusammenschaltung von Mittelspannungsleitungen (2 x 25 kV) über Hochgeschwindigkeitsbahnstrecken und eine systematischere Zusammenschaltung unterirdischer Höchstspannungsleitungen (300 bis 700 kV) in den Verkehrsnetztrassen. Diese Empfehlungen ersetzen nicht die unmittelbare Notwendigkeit der Zusammenschaltung einzelstaatlicher Hochspannungsnetze, sondern legen eine feinere Vermaschung der einzelstaatlichen Elektrizitätsnetze über einen längeren, mit der Verwirklichung der großen Infrastrukturprojekte abgestimmten Zeitraum nahe.

3.5.1

Die Strategie von Lissabon für Wachstum und Beschäftigung sieht vor, dass die transeuropäischen Netze nach einem mit nachhaltiger Entwicklung zu vereinbarenden Konzept zu verwirklichen sind.

3.5.2

Die meisten vorrangigen Vorhaben der transeuropäischen Verkehrsnetze sind Projekte, die umweltfreundlichere und energieeffizientere Verkehrsarten wie Schienenverkehr und Binnenschifffahrt fördern. Die Verwirklichung der transeuropäischen Verkehrsnetze wird sich positiv auf die Umwelt auswirken. Falls sich die derzeitige Situation linear fortentwickelt, wird der durch den Verkehr verursachte CO2-Ausstoß bis 2020 um 38 % ansteigen. Nach Auffassung der Kommission wird die Verwirklichung der dreißig vorrangigen Achsen diesen Anstieg um circa 4 % verringern, was einer jährlichen Einsparung an CO2-Emissionen von 6,3 Mio. t entspricht.

3.5.3

Der Verbund der einzelstaatlichen Energienetze und die Anbindung erneuerbarer Energieträger werden in allen Mitgliedstaaten eine bessere Kapazitätsnutzung und mithin eine Verringerung der negativen Umweltauswirkungen ermöglichen.

3.5.4

Das gemeinschaftliche Umweltschutzrecht bildet einen klaren Rahmen für die Verwirklichung der Großprojekte. Die gemeinschaftlichen Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes nehmen darauf ausdrücklich Bezug (16). Jedes neue Infrastrukturprogramm im Bereich der transeuropäischen Netze ist einer strategischen Umweltprüfung zu unterziehen (17), und jedes neue Projekt ist einzeln zu beurteilen (18). Diese Untersuchungen können als Grundlage für die Erforschung eventuell möglicher Synergien dienen.

3.5.5

Jedes einzelne Vorhaben muss den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zum Lärmschutz, Gewässerschutz sowie zum Schutz von Flora und Fauna entsprechen (19).

3.5.6

Falls keine der Alternativen zu einem als gemeinnützig eingestuften Vorhaben eine optimale und mit dem Gemeinschaftsrecht zu vereinbarende Lösung bietet, können Ausgleichsmaßnahmen beschlossen werden, die eine Verwirklichung des Projekts unter Kompensation der etwaigen negativen Auswirkungen ermöglichen.

3.6.1

Die Kombination von Fonds bei der Verwirklichung transeuropäischer Netze geht mit erheblichen Problemen oder gar Konflikten einher. Die Kommission beschäftigt sich seit längerem mit der Frage der Kumulierung von Gemeinschaftsmitteln aus unterschiedlichen Finanzquellen auf ein und dasselbe Projekt. Der Rechnungshof hat in seinen Berichten zur Verwirklichung der transeuropäischen Netze durch die Kommission auf diese Problematik hingewiesen.

3.6.2

In der Mitteilung, die Gegenstand der vorliegenden EWSA-Stellungnahme ist, gelangt die Lenkungsgruppe zu dem Schluss, dass die Anhäufung von Subventionen aus mehreren Gemeinschaftsfonds ausgeschlossen sein muss. Um Haushaltstransparenz zu gewährleisten und im Interesse einer ordnungsgemäßen Finanzverwaltung wird in der Finanzverordnung und/ oder den verabschiedeten beziehungsweise zur Verabschiedung anstehenden sektorspezifischen Basisrechtsakten der Einsatz unterschiedlicher Finanzinstrumente der Gemeinschaft für ein und dieselbe Maßnahme ausgeschlossen.

3.6.3

Eine wichtige Feststellung der Kommissionsmitteilung, die sich erheblich auf kombinierte TEN-Investitionen auswirkt, ist, dass Aufwendungen für ein Vorhaben, das Teil eines durch die Strukturfonds und/oder den Kohäsionsfonds geförderten operativen Programms ist, nicht für eine andere Gemeinschaftsfinanzierung in Frage kommen.

3.6.3.1

Folglich kommen Aufwendungen, beispielsweise für ERTMS-Ausrüstung oder für die Elektrifizierung einer Eisenbahnlinie, die nicht aus den Strukturfonds und/oder dem Kohäsionsfonds unterstützt werden, für eine TEN-Finanzierung durchaus in Betracht. Der eigentliche Bau der Eisenbahnlinie könnte aus dem EFRE oder dem Kohäsionsfonds finanziert werden. Vorhaben könnten auch in geografische Abschnitte unterteilt werden, die entweder aus dem EFRE/Kohäsionsfonds oder durch TEN-Finanzierung mitfinanziert werden.

4.1.1

Die Entwicklung von gasgestützten Erzeugungstechnologien (Kombi-Technologien (20), Kraft-Wärme-Kopplung (21)) erhöht das Investitionsrisiko im Bereich der Elektrizitätsnetze (an die Stelle der Stromübertragung tritt der Transport von Erdgas und die Entwicklung lokaler gasbefeuerter KWK-Anlagen, KWK-Kleinanlagen und Mikro-KWK-Anlagen).

4.1.2

Die Entwicklung neuer Gastransporttechnologien erhöht das Investitionsrisiko im Bereich der Gasnetze (der Pipeline-Transport von Erdgas wird unter Verwendung des CNG- (22) und LNG-Verfahrens durch den Transport per Schiff und Lkw ersetzt).

4.1.3

Eine Konvergenz des Elektrizitäts- und des Gassektors (der in diesen Bereichen tätigen Unternehmen), d.h. die Konvergenz im Hinblick auf die Eigentumsverhältnisse, das Management und die Organisation, ist die Voraussetzung für ein integriertes technologisches Konzept für die Nutzung von Erdgas und die Elektrizitäts- und Wärmeerzeugung. Deshalb ist es dringend erforderlich, vom Branchendenken abzurücken (und den Elektrizitäts- und den Gassektor nicht mehr als etwas Getrenntes zu sehen). Besonders wichtig ist die Beschleunigung der Konvergenz der Elektrizitäts- und Gasindustrie in den neuen (mittel- und osteuropäischen) EU-Mitgliedstaaten, wobei die sozialen Auswirkungen zu berücksichtigen sind, die damit stets in den „neuen“ wie auch in den „alten“ Mitgliedstaaten einhergehen.

4.2.1

In einigen EU-Ländern, darunter auch in einigen neuen Mitgliedstaaten (z.B. Polen), wurden umfangreiche Glasfasernetze für technische Zwecke (Elektrizität (23) und Eisenbahn (24)) geschaffen. Diese Netze werden zwar zunehmend für kommerzielle Zwecke genutzt (25), doch das enorme Integrationspotenzial wurde bislang noch nicht erschlossen. Auch in der Gasindustrie wird das vorhandene Potenzial nicht voll ausgeschöpft. Insbesondere geht es hier aber um das Potenzial der Verschmelzung von technischen Glasfasernetzen für verschiedene Infrastrukturen (Strom, Eisenbahn) mit dem Telekommunikationsnetz zu einem Gesamtnetz mit effektivem Zugang.

4.2.2

In zahlreichen EU-Ländern, insbesondere in den neuen Mitgliedstaaten, wird derzeit intensiv am Ausbau der kommunalen Infrastruktur, wie Wasserleitungen und Kanalisation, gearbeitet. Diese Infrastruktur wird von der EU insbesondere mit Mitteln aus dem Fonds für regionale Entwicklung und dem Kohäsionsfonds mitfinanziert. Dies ist eine einmalige Gelegenheit für eine Zusammenlegung dieser Infrastrukturen mit den Glasfasernetzen. Den ländlichen Gebieten und kleinen Städten in Europa bietet sich die Chance auf einen Modernisierungsschub. Die praktische Durchführung dieser Art von Integration ließe sich wirksam unterstützen, indem zur Inanspruchnahme von Regelungen zur Bewilligung von EU-Mitteln für die Entwicklung kommunaler Infrastrukturen ermuntert würde, beispielsweise durch die Förderung des Ausbaus der integrierten Infrastruktur.

4.2.3

Das Glasfasernetz könnte als Grundlage für den Aufbau einer intelligenten kommunalen Infrastruktur, einschließlich der (technischen) Steuerung der unterschiedlichen (intelligenten) Bestandteile (Wasserleitungen, Kanalisation, Verkehr, Heizungsnetze, öffentliche Sicherheit) und der Verwaltung dieser Infrastruktur (in Bezug auf die technische Aufsicht und auf dem Dienstleistungsmarkt) dienen. Ein Kernelement einer intelligenten kommunalen Infrastruktur sollte ein integriertes geografisches Informationssystem (GIS) sein (das von der Gemeinde/Region verwaltet und allen im betreffenden Gebiet tätigen Infrastrukturunternehmen zugänglich wäre). Im GIS steckt derzeit das größte Potenzial für die Integration der Netzstrukturen der kommunalen Infrastruktur.

4.3.1

Dank erneuerbarer Gastechnologien (KWK (26)-Kleinanlagen, die auf der Vergasung von Biomasse aus großmaßstäblichem Ackerbau beruhen) ist es möglich, den weiteren Ausbau der Elektrizitätsnetze und Leitungsverluste zu begrenzen und die Primärenergie effektiver zu nutzen, wodurch sich gleichzeitig eine Reduzierung der CO2-Emissionen erreichen lässt.

4.3.2

Eine sehr wichtige Kategorie der integrierten Technologien sind die Ökoenergietechnologien (ökologische KWK), die auf die Energieerzeugung (elektrische und thermische Energie) und die Abfallverwertung (Siedlungsabfälle, Abfälle aus landwirtschaftlicher Produktion und aus der Verarbeitung von Agrar- und Lebensmittelerzeugnissen) ausgerichtet sind.

4.4.1

Ziel einer integrierten Infrastrukturfinanzierung durch öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) ist es, die EU-Mittel für den Ausbau von Infrastrukturen insbesondere in den neuen Mitgliedstaaten effektiver einzusetzen.

4.4.2

In den alten Mitgliedstaaten (EU-15) wurden mithilfe öffentlich-privater Partnerschaften hauptsächlich große Infrastrukturinvestitionen finanziert. In den neuen (mittel- und osteuropäischen) Mitgliedstaaten sind mithilfe dieser Partnerschaften kleine kommunale Infrastrukturinvestionen zu finanzieren. Deshalb ist es nunmehr von zunehmender Bedeutung, die in den alten Mitgliedstaaten im Rahmen der ÖPP gewonnenen Erfahrungen auf die neuen Mitgliedstaaten zu übertragen (wobei jedoch zu berücksichtigen ist, dass eine direkte Übertragung der Erfahrungen nicht möglich ist, ebenso wie es nicht möglich ist, die Finanzierung einzelner infrastruktureller Großprojekte mit der Finanzierung kleiner, aber sehr zahlreicher Projekte zu vergleichen).

4.4.3

Die Verfügbarkeit von EU-Mitteln führt in Gemeinden einiger (darunter auch mittel- und osteuropäischer) Mitgliedstaaten oftmals zu Überinvestitionen in branchenspezifische Infrastrukturen (beispielsweise Wasserleitungen oder Kanalisationen). Andererseits nutzen diese Gemeinden das Potenzial der Integration branchenspezifischer Infrastrukturen in der Investitionsphase nicht aus. Dies ist sehr bedenklich, da dadurch die Möglichkeit einer Reduzierung der Infrastruktur-Investitionskosten vertan wird (und EU-Mittel weniger wirksam angewandt werden). Ferner führt dies dazu, dass die Gemeinden ungerechtfertigte Kosten für die künftige Nutzung von Infrastruktur tragen müssen, in die zu viel investiert wurde (höhere, von den Gemeindebewohnern zu tragende Dauerkosten für die Nutzung der Infrastruktur). Die Beteiligung von privatem Kapital an der Infrastruktur-Finanzierung ist ein wirksames Mittel, um Synergieeffekte zu nutzen und das Risiko einer Überinvestition zu mindern.

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/31

1.1

Der Ausschuss nimmt mit Interesse den Vorschlag für eine Verordnung über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs zur Kenntnis. Die Europäische Kommission kommt mit ihrer Entscheidung, in ihrem Vorschlag für eine Harmonisierung der Umsetzung der Verordnung zu optieren, mit der eine klare und einfach durchsetzbare Definition des Begriffs der Kabotage festgelegt und eine erhebliche Verbesserung der Bestimmungen zur Beachtung und Durchsetzung der Vorschriften gezeitigt wird, der Forderungen der Mehrheit der Akteure dieses Sektors nach.

1.2

Der Ausschuss vertritt allerdings die Meinung, dass die soziale Dimension des Zugangs zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs stärker berücksichtigt werden sollte. Die Kabotage — wie auch der Drittverkehr (1) — kann aufgrund des Lohnunterschiedes zwischen Berufskraftfahrern aus den neuen und den alten Mitgliedstaaten unlauteren Wettbewerb und Sozialdumping im Verkehrswesen zur Folge haben.

1.3

Nach Ansicht des Ausschusses kann eine auf einen Zeitraum von sieben Tagen beschränkte Kabotage deren Kontrolle erleichtern. Die Kabotage ist nur im Anschluss an eine grenzüberschreitende Fahrt zulässig.

1.4

Die Kontrolle der Kabotage muss Teil einer nationalen Strategie für die Kontrolle der Anwendung der Rechtsvorschriften für den Straßenverkehr sein und von der Europäischen Kommission koordiniert werden. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss spricht sich gegen die Einrichtung immer neuer Ausschüsse auf europäischer Ebene aus und fordert die Einsetzung eines einzigen Ausschusses, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten sowie der Sozialpartner — als Beobachter — zusammensetzt.

1.5

Auf lange Sicht fordert der Ausschuss die Europäische Kommission auf, eine eingehendere Analyse vorzunehmen, um eine wirkliche Vollendung des Binnenmarktes gekoppelt an eine stärkere Harmonisierung der Qualitätsstandards, des Arbeitsschutzes sowie des steuerlichen und sozialen Rechtsrahmens einschließlich einer Verringerung der Lohnkluft zu erreichen.

2.1

Der Vorschlag für eine Verordnung über den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs betrifft die Elemente, die zu den Grundpfeilern des Binnenmarktes für den Straßenverkehr zählen.

2.2

Genauer gesagt stützen sich diese Pfeiler auf einen Rechtsrahmen, der europäische Bestimmungen vorgibt, und zwar die so genannten gemeinsamen Regeln, die auf den grenzüberschreitenden Güter- und Personenstraßenverkehr innerhalb der EU (d.h. für Beförderungen aus oder nach einem Mitgliedstaat bzw. durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten) Anwendung finden müssen.

2.3

Mit diesem Rahmen

2.4

Ferner wird mit diesem Rahmen auf ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes abgestellt, doch wurden bei seiner Schaffung nicht immer auch seine sozialen Auswirkungen berücksichtigt, d.h. seine Auswirkungen auf die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen von Berufskraftfahrern im Güter- oder Personenkraftverkehr (LKW, Bus). Zum damaligen Zeitpunkt (die erste Richtlinie stammt aus dem Jahr 1962) zählte die soziale Dimension des Binnenmarktes für den Straßenverkehr ebenso wenig wie der nachhaltige Verkehr zu den politischen Anliegen in diesem Sektor.

3.1

Die Europäische Kommission hat fünf Politikoptionen ermittelt, die von der Beibehaltung des „status quo“ bis hin zur „Liberalisierung“ reichen, mit der faktisch sämtliche quantitativen Beschränkungen der Kabotage aufgehoben würden. Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass die Standards innerhalb Europas zum gegenwärtigen Zeitpunkt zu stark variieren, um eine vollständige Liberalisierung zuzulassen, ohne diese und die Dienstleistungsqualität sowie die seit langem geltenden Normen für Gesundheitsschutz, Sicherheit und Arbeitsbedingungen in diesem Industriesektor zu beeinträchtigen. Er schlägt daher einen etwas eingeschränkteren Mittelweg vor, und zwar die Option „Harmonisierung“, die darin bestünde, eine klare und durchsetzbare Definition der Bedingungen festzulegen, unter denen Kabotage stattfinden darf, sowie die Verfahren für die Sicherstellung der Einhaltung, Durchsetzung, Normung und Vereinfachung der damit verbundenen Verwaltungsauflagen effizienter zu gestalten.

3.2

Dieser Vorschlag ist Teil eines Maßnahmenpakets, das sich aus drei Verordnungsvorschlägen zusammensetzt, mit denen die Rechtsvorschriften für den Zugang zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers sowie zum Markt für den Güter- und den Personenkraftverkehrs aktualisiert, vereinfacht und gestrafft werden sollen, sowie einem Bericht über die Anwendung der Richtlinie über die Arbeitszeitregelung auf selbständige Kraftfahrer. Daher sollte dieser Vorschlag in diesem Gesamtzusammenhang gesehen werden.

3.3

Vor diesem Hintergrund begründet die Europäische Kommission ihren Verordnungsvorschlag damit, dass er einer größeren Klarheit sowie besseren Lesbarkeit und Durchsetzbarkeit der geltenden Vorschriften dient. Bestimmte Maßnahmen dieses Rechtsrahmens werden uneinheitlich angewandt und durchgesetzt, weil die rechtlichen Bestimmungen unpräzise oder unvollständig sind.

3.4

Genauer gesagt sind folgende Aspekte bei ihrer Anwendung und/oder Durchsetzung problematisch:

3.5

Mit diesem Vorschlag sollen die Verordnungen (EWG) Nr. 881/92 und Nr. 3118/93 sowie die Richtlinie (EG) Nr. 2006/94 überarbeitet und konsolidiert werden. Es handelt sich allerdings nicht um eine schlichte Neufassung, da der Vorschlag auch neue Elemente beispielsweise in Bezug auf die Kabotage enthält. Der Vorschlag beruht auf Artikel 71 des EG-Vertrags, in dem auf die gemeinsamen Regeln für den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr sowie die Festlegung der Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind, verwiesen wird (2).

3.6

Die Europäische Kommission ist der Ansicht, dass ihr Vorschlag mit der Notwendigkeit eines reibungslosen Funktionierens des Binnenmarktes einhergeht und einen Beitrag zur Verwirklichung der Ziele der Lissabon-Strategie, zur Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit, zur „besseren Rechtsetzung“ sowie zur stärkeren Einhaltung der Sozialvorschriften leistet.

3.7

Der Verordnungsvorschlag betrifft den Europäischen Wirtschaftsraum und sollte daher auf diesen ausgedehnt werden.

4.1

Der Ausschuss nimmt mit Interesse den Vorschlag für eine Verordnung über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs zur Kenntnis. Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass langfristig auf eine stärkere Liberalisierung des europäischen Güterverkehrsbinnenmarktes gekoppelt an die korrekte Umsetzung der europaweiten Standards für Gesundheit, Sicherheit und Arbeitsschutz sowie eine weitere Harmonisierung des steuerlichen und sozialen Rechtsrahmens einschließlich einer Verringerung der Lohnkluft abgezielt werden sollte, d.h. der Ansatz sollte in Richtung der von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Option 5 gehen. Diese Option steht im Einklang mit der geltenden Verordnung (EWG) Nr. 3118/93 und der Binnenmarktpolitik. Auf diese Weise könnte die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie erhöht werden, was wiederum allen europäischen Unternehmen als Nutzern von Güterverkehrsdiensten zugute käme. Dies könnte auch ökologische Vorteile mit sich bringen, da die Zahl an Leer- oder nur teilweise beladenen Fahrten verringert würde, die aufgrund der geltenden Beschränkungen für Kabotage derzeit durchgeführt werden.

4.2

Der Ausschuss stimmt allerdings mit der Europäischen Kommission überein, dass eine vollständige Liberalisierung des europäischen Güterkraftverkehrsmarktes zum gegenwärtigen Zeitpunkt allzu umfassende Umwälzungen nach sich ziehen würde und die Gefahr bergen könnte, die Sozialnormen und Qualitätsstandards zu beeinträchtigen und ihre Einhaltung zu schwächen. Seiner Meinung nach sollte die Europäische Kommission die eingehendere Analyse vornehmen, die von ihr selbst als notwendig erachtet wird, um künftig eine stärkere Liberalisierung zu erreichen. Der Ausschuss befürwortet jedoch den Standpunkt der Europäischen Kommission, dass die Option „Harmonisierung“ die beste Wahl für die unmittelbare Zukunft ist.

4.3

Der Ausschuss ist im Besonderen der Ansicht, dass

zu einer größeren Klarheit sowie einer besseren Durchsetzbarkeit der Vorschriften beitragen.

4.4

Der Ausschuss verweist darauf, dass sich im Rahmen der von der Europäischen Kommission im Vorfeld der Veröffentlichung des Maßnahmenpakets und insbesondere dieses Vorschlags durchgeführten Konsultation eine Mehrheit der Akteure für klare, einfache, anwendbare, in allen Mitgliedstaaten identische und einfach zu kontrollierende Regeln ausgesprochen hat. Die Europäische Kommission kommt mit ihrer Entscheidung, in ihrem Vorschlag für eine Harmonisierung zu optieren, mit der eine klare und einfach durchsetzbare Definition des Begriffs der Kabotage festgelegt und eine erhebliche Verbesserung der Bestimmungen zur Beachtung und Durchsetzung der Vorschriften gezeitigt wird, der Forderungen dieser Akteure nach.

4.5

Auch wenn in den Erwägungsgründen der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 auf die Aufhebung aller Beschränkungen verwiesen wird, „die mit der Staatsangehörigkeit des Erbringers von Dienstleistungen oder damit zusammenhängen, dass dieser nicht in dem Mitgliedstaat niedergelassen ist, in dem die Dienstleistung erbracht werden soll“, ist die, wenn auch vorübergehende, Anwendung der Ausnahmeregelung gemäß Artikel 71 Absatz 2 EG-Vertrag durchaus gerechtfertigt: eine vollständige Liberalisierung des Marktes könnte „die Lebenshaltung und die Beschäftigungslage in bestimmten Gebieten sowie den Betrieb der Verkehrseinrichtungen ernstlich beeinträchtigen […]“.

4.6

Der Ausschuss vertritt allerdings die Meinung, dass die soziale Dimension des Zugangs zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs stärker berücksichtigt werden sollte. In den Erwägungsgründen, namentlich in Erwägungsgrund 12, wird zwar auf die Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen (Richtlinie 96/71/EG) verwiesen, die dann gilt, wenn Verkehrsunternehmer Arbeitnehmer, mit denen ein Arbeitsverhältnis besteht, für die Erbringung von Kabotagediensten von dem Mitgliedstaat entsenden, in dem sie normalerweise arbeiten. Dieser Erwägungsgrund wird aber weder in den Artikeln noch in der Begründung aufgegriffen.

4.7

Dieser Punkt ist umso wichtiger, als die Gemeinschaftsvorschriften für den Straßenverkehr, insbesondere die Sozialvorschriften, nicht in allen Mitgliedstaaten Anwendung finden.

5.1.1

Der Ausschuss bedauert, dass die Verordnung nicht auch auf den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr unter 3,5 Tonnen Anwendung findet. Angesichts des Aufschwungs von Boten- und Hauszustellungsdiensten, einschl. in Grenzregionen, wäre es gerechtfertigt gewesen, die in diesem Bereich genutzten Fahrzeuge unter 3,5 Tonnen in den Anwendungsbereich der Verordnung aufzunehmen, um einem unlauteren Wettbewerb vorzubeugen.

5.1.2

Der Ausschuss zeigt sich auch angesichts der Ausnahme des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs für Beförderungen aus einem Mitgliedstaat nach einem Drittland und umgekehrt besorgt, so lange kein Abkommen zwischen der Gemeinschaft und dem Drittstaat geschlossen wurde. Er fordert die Europäische Kommission daher auf, alles daran zu setzen, um derartige Abkommen insbesondere mit den Nachbarstaaten der EU zu schließen.

5.2.1

Der Ausschuss begrüßt, dass die Begriffsbestimmungen in Bezug auf den Aufnahmemitgliedstaat, den gebietsfremden Verkehrsunternehmer und die Kabotage geklärt wurden.

5.3.1

Gemäß dem Vorschlag der Europäischen Kommission dürfen die Verkehrsunternehmen im Anschluss an eine grenzüberschreitende Fahrt nach Auslieferung der Güter bis zu drei Kabotagebeförderungen durchführen, wobei diese Beförderungen innerhalb von sieben Tagen erfolgen müssen.

5.3.2

Der Vorteil dieser operationellen Begriffbestimmung liegt darin, dass gebietsfremden Verkehrsunternehmen eindeutig verboten wird, eine Leerfahrt in das EU-Hoheitsgebiet zu unternehmen. Die Kabotage ist nur dann zulässig, wenn sie vor einer oder im Anschluss nach einer grenzüberschreitenden beladen zurückgelegten Fahrt stattfindet.

5.3.3

Der Nachteil liegt allerdings darin, dass der Verkehrsunternehmer theoretisch nach dem Ablauf der sieben Tage für das gleiche Unternehmen und die gleiche Art von Ware auf den gleichen Strecken diese Beförderung erneut vornehmen kann. Wie kann in diesem Fall die „Zeitweiligkeit“ der Kabotage sichergestellt werden?

5.3.4

Daher fordert der Ausschuss, die „Zeitweiligkeit“ als grundlegendes Merkmal der Kabotage in den neuen Verordnungsvorschlag aufzunehmen und zu unterstreichen (3).

5.3.5

Zwar werden nur 3 % des weltweiten Güterverkehrsaufkommens im Kabotageverkehr abgewickelt (4), doch ist die Kabotage von grundlegender Bedeutung für die kleineren Mitgliedstaaten, deren begrenzte innerstaatlichen Verkehrsmärkte Verkehrsunternehmen dazu veranlasst, Frachtverkehrsmöglichkeiten im Ausland zu suchen. Auch wenn die Statistiken vielleicht nicht 100 % zuverlässig sind (Kabotage wird in dem Land deklariert, in dem das Fahrzeug des Verkehrsunternehmers angemeldet ist), so zeigen sie doch auf, dass dieses Phänomen ein immer größeres Ausmaß annimmt (5).

5.3.6

Auch wenn diese Statistiken anfechtbar sind, so zeigen sie doch auf, dass Kabotage einen wichtigen Teil des grenzüberschreitenden Güterverkehrs ausmacht, insbesondere in den kleineren der „alten“ EU-Mitgliedstaaten. Die aktivsten Verkehrsunternehmen im Kabotagebereich stammen aus den Niederlanden gefolgt von Deutschland und Luxemburg. Im Jahr 2005 entfielen allein auf diese drei Länder 50 % des Gesamtkabotageverkehrs der Verkehrsunternehmen in der EU-25. Auch wenn die Durchsatzrate der Kabotage pro Land (d.h. der Prozentsatz des Binnenmarktes eines Landes = innerstaatlicher Verkehr + Kabotage) ihrerseits ebenfalls langsam, aber stetig gestiegen ist, bleibt sie jedoch in gewissen Grenzen und kann keinerlei Wettbewerbsverzerrungen nach sich ziehen. Die größten Durchsatzraten wurden seit 1999 in Belgien (2,87 %), Frankreich (2,50 %) und Luxemburg (1,99 %) erzielt (6). In den neuen Mitgliedstaaten liegt die Durchsatzrate der Kabotage mit Ausnahme von Lettland (0,8 %) in der Regel unter 0,3 %.

5.3.7

Der Ausschuss zeigt sich jedoch über die negativen Auswirkungen der Kabotage auf die in diesem Bereich tätigen KMU besorgt, die durchaus erheblich sein werden, wird die Kabotage in den alten Mitgliedstaaten durch Unternehmer aus den neuen Mitgliedstaaten durchgeführt, die ihre Kraftfahrer — zu weitaus niedrigeren Löhnen als in den Empfängerstaaten — zu Kabotagezwecken in diese entsenden (7).

5.3.8

Der Ausschuss spricht sich keinesfalls gegen den Markteintritt von Unternehmen aus den neuen Mitgliedstaaten aus, doch dann erhebt sich die Frage der Beschränkung und der Kontrolle der Kabotage, um unlauterem Wettbewerb und Sozialdumping vorzubeugen. Daher befürwortet der Ausschuss die Entscheidung der Europäischen Kommission, einen Rechtsrahmen aufzubauen, der auf einen regulierter Wettbewerb und nicht etwa eine völlige Liberalisierung der Kabotage abstellt.

5.3.9

Die Folgenabschätzung für die von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen zeigt auch deutlich die Entwicklung des Drittverkehrs auf (der von so manchem auch als „große Kabotage“ bezeichnet wird) (8). Außerdem gründen immer mehr Verkehrs- und Logistikunternehmen Tochterunternehmen in den neuen Mitgliedstaaten und entsenden von diesen Staaten aus Kraftfahrer für den grenzüberschreitenden Verkehr zwischen den alten Mitgliedstaaten — und zwar zu Dumpingpreisen, die sie aufgrund des eklatanten Lohnunterschiedes zwischen Kraftfahrern aus den alten und aus den neuen Mitgliedstaaten anbieten können. Dieser weitere Aspekt des unlauteren Wettbewerbs und des Sozialdumpings wird in dem Verordnungsvorschlag ausgeklammert.

5.3.10

Daher bringt der Ausschuss auch sein Bedauern über die fehlende Berücksichtigung der sozialen Dimension in diesem Maßnahmenpaket und insbesondere in diesem Vorschlag zum Ausdruck. Es wird weder den erheblichen Lohnunterschieden zwischen den neuen und den alten Mitgliedstaaten in diesem Bereich noch den negativen Auswirkungen auf die KMU, die Beschäftigung und die Entlohnung von Berufskraftfahrern Rechnung getragen.

5.3.11

In Bezug auf die Kontrolle der Kabotage (Artikel 8) wird laut der Europäischen Kommission für die Vollzugsbehörden anhand der CMR-Frachtbriefe, in denen bei grenzüberschreitenden Fahrten die Daten der Be- und Entladung ausgewiesen sind, einfacher zu kontrollieren sein, ob eine Kabotagebeförderung zulässig ist. Ferner müssen für jede Kabotagebeförderung folgende Angaben gemacht werden: Name und Anschrift des Absenders, des Verkehrsunternehmers und des Empfängers; Ort und Datum der Übernahme der Ware sowie die Lieferadresse; die übliche Beschreibung der Art der Ware und ihrer Verpackung sowie bei Gefahrgütern ihre allgemein anerkannte Beschreibung, die Anzahl der Packstücke sowie deren besondere Zeichen und Nummern; das Bruttogewicht der Güter oder eine sonstige Mengenangabe; die Nummernschilder des Kraftfahrzeugs und des Anhängers. Aufgrund dieser Daten ist die Kabotage, die innerhalb eines Zeitraums von sieben Tagen stattfindet, einfacher zu kontrollieren.

Nach Ansicht des Ausschusses kann eine auf einen Zeitraum von sieben Tagen beschränkte Kabotage allerdings deren Kontrolle erleichtern.

6.1

Die Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen (Richtlinie 96/71/EG) muss dann Anwendung finden, wenn Verkehrsunternehmer Arbeitnehmer, mit denen ein Arbeitsverhältnis besteht, für die Erbringung von Kabotagediensten von dem Mitgliedstaat entsenden, in dem sie normalerweise arbeiten.

6.2

Hierbei stellt sich jedoch das Problem der Art und Weise, in der die Richtlinie in nationales Recht umgesetzt wurde, was in dem vorliegenden Fall in der Folge zu Unterschieden bei der Anwendung in Bezug auf die Sektoren und die Dauer der Dienstleistungserbringungen geführt hat. So findet diese Richtlinie in einigen Mitgliedstaaten lediglich auf die Bauwirtschaft Anwendung, in anderen jedoch vom ersten Tag an auch auf die Erbringung von Dienstleistungen (9). Außerdem wird den Mitgliedstaaten in dieser Richtlinie die Möglichkeit eingeräumt, von ihrer Anwendung durch Tarifverträge abzuweichen, wenn die Dauer der Entsendung einen Monat nicht übersteigt (10).

6.3

In Bezug auf die Kabotage kann diese Richtlinie angesichts ihrer uneinheitlichen Anwendung in den einzelnen Mitgliedstaaten — sofern sie überhaupt umgesetzt wird — keine Lösung für die Probleme im Zusammenhang mit dem unlauteren Wettbewerb und dem Sozialdumping bieten.

6.4

Außerdem fehlt es an jedweder Kontrolle der Anwendung dieser Richtlinie (11). Dies ist ein erstaunliches Versäumnis, sind die Mitgliedstaaten nach Maßgabe dieser Richtlinie (12) doch dazu verpflichtet, die Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen für die Sozialgesetzgebung zuständigen Behörden sicherzustellen.

6.5

Daher ist der Ausschuss gespannt auf die Ergebnisse des europäischen sozialen Dialogs im Verkehrswesen zu dieser Frage.

7.1

Der Ausschuss fordert, dass in der Fahrerbescheinigung für einen Kraftfahrer aus einem Drittstaat auch dessen Anmeldung bei der Sozialversicherung nachgewiesen werden muss.

8.1

Gemäß dem Richtlinienvorschlag sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, über die nationalen Kontaktstellen, die gemäß der Verordnung über den Zugang zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers einzurichten sind, Informationen auszutauschen. Dabei handelt es sich um benannte Behörden oder Stellen, die den Auftrag haben, mit den entsprechenden Einrichtungen in den anderen Mitgliedstaaten Informationen auszutauschen.

8.2

Ferner ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten in ihre einzelstaatlichen Unternehmensregister sämtliche schwerwiegende und wiederholte geringfügige Verstöße, die ihre Kraftverkehrsunternehmer begehen und die mit einer Sanktion geahndet werden, eintragen müssen.

8.3

In dem Richtlinienvorschlag ist außerdem ein neues Verfahren vorgesehen, das die Mitgliedstaaten bei der Feststellung von Verstößen von gebietsfremden Verkehrsunternehmern einhalten müssen. Die entsprechenden Angaben sind innerhalb eines Monats nach einem einheitlichen Mindestmuster mitzuteilen. Der Mitgliedstaat der Niederlassung des Unternehmens kann zur Verhängung von Verwaltungssanktionen aufgefordert werden. Er hat drei Monate Zeit, den anderen Mitgliedstaat über die Folgemaßnahmen zu unterrichten.

8.4

Der Ausschuss wertet diese neue Bestimmung als Fortschritt, bedauert allerdings die Aufsplitterung und Vielzahl der Grundsätze und Verfahren für die Kontrolle und Anwendung der europäischen Rechtsvorschriften im Straßenverkehr. Nach Ansicht des Ausschusses sollte der Grundsatz der Extraterritorialität, der für die Rechtsvorschriften über die Ruhe- und Fahrzeiten (Verordnung (EG) Nr. 561/2006) gilt, auch auf Verstöße gegen die für die Kabotage geltenden Rechtsvorschriften Anwendung finden. Dies wäre ein stärkerer Anreiz für die Einhaltung der Vorschriften.

8.5

Gemäß der Richtlinie 2006/22 sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, eine kohärente nationale Kontrollstrategie anzuwenden und eine Stelle mit der Koordinierung der Kontrolle der Rechtvorschriften über Ruhe- und Fahrzeiten zu betrauen. Der Ausschuss fordert die Aufnahme der Kontrolle der Kabotage in diese Strategie.

8.6

Dies gilt auch für den Ausschuss, der die Europäische Kommission unterstützen soll. Der Ausschuss spricht sich gegen die Einrichtung immer neuer Ausschüsse aus und fordert, dass ein einziger Ausschuss, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten sowie der Sozialpartner — als Beobachter — zusammensetzt, damit beauftragt wird, die Europäische Kommission in Bezug auf die Kontrolle und die Anwendung der europäischen Rechtsvorschriften im Straßenverkehr zu beraten.

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/39

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Förderung von Flughafenmanagementkonzepten zur Verringerung von Kohlendioxidemissionen auf Flughäfen durch die Einführung eines Luftqualitätsmodells, das alle NOx-Emissionsquellen erfasst und CO2-Zielwerte beinhaltet. Das Modell sollte anhand von Messungen an Luftqualitätskontrollpunkten auf dem jeweiligen Flughafengelände kalibriert werden. Wesentliche Messstellen wären der Flugplatz, die Flughafengebäude (Terminals und damit verbundene Zonen), Parkplätze und Zufahrten.

—

Förderung der Einhaltung anerkannter Gebäudestandards und internationaler bewährter Verfahrensweisen beim Bau und Betrieb der Flughafeninfrastruktur zur Verringerung des damit verbundenen CO2-Fußabdrucks. Zentrale Aspekte sind dabei Isolation, optimale Tageslichtnutzung und Solarbeleuchtung, Regenwassernutzung, Sonnenenergie, KWK, intelligente Gebäudemanagementsysteme und Wärmetauscher.

—

Förderung der Verwendung erneuerbarer Energieträger für die Flughafenenergieversorgung.

—

Förderung des Einsatzes umweltfreundlicher Vorfeldfahrzeuge in Flughäfen, in denen im Zusammenhang mit Flugzeugumläufen ein hohes Maß an Vorfeldfahrzeugbewegungen stattfindet. Seitens der Flughäfen könnten die Fluggäste durch eine entsprechende Staffelung der Parkgebühren und Zuweisung der Parkplätze zur Nutzung umweltfreundlicher Beförderungsmittel ermutigt werden.

—

Abfallminderung auf Flughäfen durch Förderung der Installation fortgeschrittener Recyclingeinrichtungen für Flughafenabfälle. Ein sinnvoller Umweltindikator wäre die pro Passagier produzierte Abfallmenge.

—

Verringerung der durch die Autofahrten zum Flughafen verursachten Folgen durch ein nachhaltiges alternatives Beförderungsangebot für Fluggäste und Flughafenpersonal, beispielsweise in Form von Bahn- und Busverbindungen, Car Sharing und FahrRad-Initiativen.

—

Verringerung des Treibstoffverbrauchs der Flugzeuge durch die Förderung verbesserter Verfahren im Luftverkehrsmanagement der Flughäfen.

—

Möglichst Vermeidung des Betriebs der Hilfstriebwerke an den Abstellpositionen. Durch eine zentrale Flugzeugenergieversorgungsanlage im Terminal sollte an den Docks Strom und klimatisierte Luft bereitgestellt werden.

—

Staffelung und Erhöhung der Start- und Landekosten für Flugzeuge mit älteren Triebwerken und niedriger Treibstoffeffizienz in dem Bestreben, ihren Einsatz unattraktiv zu machen bzw. zu unterbinden.

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Einführung einer Fluglärmklassifizierung und entsprechende Vergabe von Fluglärmquoten auf Flughäfen in dem Bestreben, den Einsatz lauter Flugzeuge unattraktiv zu machen.

—

Emissionsminderung durch ein systemisches Konzept — zwar hat die Sicherheit nach wie vor höchste Priorität, doch müssen auch alle anderen Aspekte wie u.a. Flug- und Triebwerkskonstruktion und –betrieb, Kompromisse, alternative Treibstoffe, Bodendienste, Flughafenkapazität und Luftverkehrsmanagement berücksichtigt werden.

—

CDA-Anflugverfahren (kontinuierlicher Sinkflug, „Continuous descent approach“), bei dem die Flugzeuge aus einer größeren Höhe in einem gleichmäßigen Landeanflug absinken, im Gegensatz zu den herkömmlichen abgestuften Anflugverfahren, bei denen die längeren Horizontalflugphasen zur Gewährleistung einer konstanten Geschwindigkeit mehr Schub und damit mehr Treibstoff erfordern. Bei dem kontinuierlichen Anflug sinkt das Flugzeug mit effizienterer Geschwindigkeit ab und verbraucht weniger Treibstoff. Die Auswirkungen dieses Anflugverfahrens auf die Luftqualität dürften in einem Flughafenumkreis von 25 bis 30 km spürbar sein.

—

Einsatz von Turbopropflugzeugen auf allen Strecken unter 500 km sowie für Flüge mit weniger als 70 Passagieren, sofern die Reichweite es erlaubt.

—

Senkung des Treibstoffbedarfs durch Abschalten von 1-2 Triebwerken bei Rollmanövern.

2.1

Der Flugverkehr verursacht einen erheblichen Klimagasausstoß, der derzeit bei ca. 3 % (1) der EU-Gesamttreibhausgasemissionen liegt und seit 1990 um 87 % gestiegen ist. Dieser rapide Anstieg der Flugverkehrsemissionen hebt sich deutlich von der erfolgreichen Emissionssenkung in zahlreichen anderen Wirtschaftsbereichen ab. Wenn nichts dagegen getan wird, werden die durch den EU-Flughafenbetrieb verursachten Emissionen bis 2012 über ein Viertel der 8 %-igen Emissionssenkung kompensieren, die die EU-15 laut Kyoto-Protokoll erreichen muss. Zwischen jetzt und 2020 werden sich die Flugverkehrsemissionen voraussichtlich verdoppeln.

2.2

Der Luftverkehr fördert die Wirtschaft, den Handel und den Fremdenverkehr, schafft Geschäftsmöglichkeiten und erhöht das Potenzial zur Verbesserung der Lebensqualität in entwickelten und in der Entwicklung begriffenen Regionen.

2.3

Der Luftverkehr befördert jährlich 2 Milliarden Fluggäste und 40 % der interregionalen Exportgüter, gemessen am Warenwert. 40 % der internationalen Reisenden fliegen. Der Luftverkehr stellt weltweit 29 Millionen Arbeitsplätze. Seine globale Wirtschaftsleistung wird auf 2 960 Mrd. USD veranschlagt, d.h. 8 % des globalen BIP.

2.4

Flughäfen sollten integraler Bestandteil der lokalen Infrastruktur sein und jeweils eine führende Rolle im Umweltschutz vor Ort ausüben.

2.5

Eine möglichst effiziente Auslastung der Flughafeninfrastrukturen hängt stark von der Flugverkehrskontrolle ab. Die Förderung effizienter Flugverkehrskontrollverfahren auf und in der Umgebung von Flughäfen kann zur Verringerung der Treibstoffverschwendung bei Start, Landung und Rollmanövern beitragen.

2.6

Viele Flughäfen wie London Gatwick, Paris Orly, Milan Linate usw. haben ihre Kapazitätsgrenze bereits überschritten. Bis 2010 wird dies bei noch ca. 15 weiteren europäischen Flughäfen der Fall sein. U.a. ist auch die britische Zivilluftfahrtbehörde der Auffassung, dass die Zeitnischen zur Sicherstellung einer effizienteren Nutzung einer knappen Ressource an die Fluggesellschaften versteigert und dann auf einem transparenten Sekundärmarkt gehandelt werden sollten.

2.7

Eine bessere Auslastung — soweit machbar — der Flughafeninfrastrukturen und der angeschlossenen Bodeneinrichtungen könnte durch den Einsatz größerer Flugzeuge, erreicht werden. Obwohl viele Flüge ausgebucht sind, beläuft sich die durchschnittliche Passagierzahl in Flugzeugen, die mehrere Flughäfen anfliegen, nur auf 68. Die Flugzeuge sind zu klein und es gibt kaum Anreize für die Fluggesellschaften, auf größere, modernere Maschinen umzusteigen, da sich eine entsprechend effizientere Verfahrensweise nicht in den Flughafengebühren niederschlägt. Durch eine Kombination aus Marktmechanismen und Effizienzvorschriften sollten Verbesserungen herbeigeführt werden — so z.B. durch die Auflage, dass Luftverkehrsunternehmen ihre Abflugsteige in Abhängigkeit vom Flugzeugtyp mindestens einmal stündlich nutzen oder sie sonst einem anderen Luftverkehrsunternehmen zugänglich machen müssen.

2.8

Der Vorschlag der Kommission, im Rahmen des einheitlichen europäischen Luftraums die derzeit geltenden, getrennten nationalen Flugsicherungssysteme zu vereinheitlichen (SESAR), bietet die Möglichkeit einer erheblichen Effizienzsteigerung bei der Luftraumnutzung für An- und Abflugmanöver und dadurch wiederum einer Reduzierung von Warteschleifen und Startverzögerungen. Der internationalen Luftverkehrsorganisation IATA zufolge könnten effizientere Luftverkehrskontrollsysteme eine 12 %ige Verringerung der weltweit durch den Luftverkehr verursachten CO2-Emissionen bewirken. Der Ausschuss drängt alle Betroffenen, die Verhandlungen über die Einführung dieses neuen Systems rasch voranzutreiben und keinen Aufschub durch Verzögerungstaktiken einzelner Interessengruppen zuzulassen.

3.1

Auf das Konto des Luftverkehrs gehen schätzungsweise 2 % des globalen Klimagasausstoßes, und bis 2050 könnte sich dieser Anteil verdoppeln.

3.2

In den vergangenen Jahren hat die Luftverkehrsindustrie die meisten anderen Industriezweige in Bezug auf die Lärm- und Emissionsverringerung je Produktionseinheit hinter sich gelassen. Die Treibstoffeffizienz steigt derzeit um 1-2 % jährlich, der Anteil des Luftverkehrs an den anthropogenen CO2-Gesamtemissionen beläuft sich auf 2 %. Der Luftverkehr nimmt um 5 % pro Jahr zu, während Energieeffizienzmaßnahmen Einsparungen von weniger als 1,5 % bewirken. Da aber ein rascheres Wachstum des Luftfahrtsektors prognostiziert wird, können technologische Verbesserungen allein das Problem nicht lösen.

4.1

Die Luftverkehrsindustrie ist bemüht, das von der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) befürwortete ausgewogene Lärmmanagement umzusetzen, mit dem die Bevölkerung auf möglichst kostenwirksame Weise vor Fluglärm geschützt werden soll.

4.2

Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang fortgeschrittenen Technologien zur Lärmminderung an der Quelle zu, wobei in den letzten Jahrzehnten beeindruckende Verbesserungen erzielt wurden und für die kommenden 15 Jahre weitere Fortschritte angestrebt werden. In einer Richtlinie (2) legte die Gemeinschaft für Flughäfen der Gemeinschaft Grundsätze für das Fluglärmmanagement fest, führte Betriebsbeschränkungen ein und ermöglichte die Außerdienststellung der lautesten Flugzeuge nach Kapitel 3. Die Ergebnisse der Umsetzung dieser Richtlinie sollten nun überprüft werden.

4.3

Wo die Kapazität des Start- und Landebahnsystems dies erlaubt, wenden Flughäfen und Flugsicherungsorganisationen das Sinkflugverfahren (CDA) und andere lärmmindernde Ab- und Anflugverfahren an. Diese Verfahren werden als maßgeblich für die Senkung der CO2-Emissionen auf Flughäfen und in ihrer Umgebung erachtet.

4.4

Die Mitgliedstaaten müssen eine vorbeugende Planung und Verwaltung der Flächennutzung in der Umgebung von Flughäfen sicherstellen.

4.5

Zur Verbesserung der lokalen Luftqualität an Flughäfen muss bei allen luft- und bodenseitigen Emissionsquellen angesetzt werden, auch bei Emissionen aufgrund von Unternehmens- und Straßenverkehrstätigkeiten, die zwar nicht unmittelbar aus dem Luftverkehr herrühren, aber doch im Zusammenhang mit der Bereitstellung von Flughafendiensten entstehen. Die Anbindung der Flughäfen an die Schienenverkehrsnetze sollte gefördert werden, um eine umweltverträgliche Erreichbarkeit der Flughäfen sicherzustellen; eine entsprechende Verbesserung der Bus- und Schienenverkehrsnetze wäre hier maßgeblich. Flughäfen sollten die Fluggäste durch eine entsprechende Staffelung der Parkgebühren und Zuweisung der Parkplätze zur Nutzung umweltfreundlicher Beförderungsmittel ermutigen. Vorfeldfahrzeuge sollten zumindest mit saubereren Energieträgern wie Gas oder Strom betrieben werden; eine Reihe derzeit im Einsatz befindlicher Fahrzeuge haben Batterieantrieb, und wo dies angesichts der spezifischen Einsatzerfordernisse machbar ist, sollte die Flotte um derartige Fahrzeuge erweitert werden. Der Arbeitsweg des Flughafenpersonals kann erhebliche Autokilometer generieren, und deshalb sollten alternative Lösungen wie Personalbusse, Carsharing, gestaffelte Arbeitsschichten unter Umgehung der Stoßzeiten und, falls machbar, Radfahren der Flughafenangestellten gefördert werden.

4.6

Durch den technischen Fortschritt sind im Luftverkehr sichtbare Rauchabgase und Kohlenwasserstoffe weitgehend beseitigt und Stickoxide innerhalb der letzten 15 Jahre schrittweise um die Hälfte reduziert worden. Bis 2020 soll durch neue Triebwerkstechnik eine weitere 80 %ige Senkung des Stickoxidausstoßes erreicht werden.

4.7

In der Entwicklung befindliche Brennstoffzellen-APU-Systeme könnten die Hilfstriebwerke ersetzen und so eine Emissionsminderung um bis zu 75 % pro Einheit ermöglichen.

4.8

Flughäfen und Luftverkehrsunternehmen setzen sauberere und effizientere Bodendienstausrüstungen und Vorfeldfahrzeuge ein und drängen die Behörden, für eine umweltfreundliche landseitige Flughafenanbindung über beispielsweise Züge oder Untergrundbahnen zu sorgen.

4.9

Üblicherweise erfolgt die Stromversorgung von Flugzeugen an den Abstellpositionen über den Betrieb eines Hilfstriebwerks.

5.1

Auf das Konto des Luftverkehrs gehen ca. 2-4 % der europäischen CO2-Emissionen aus der Verbrennung fossiler Energieträger. Einer Prognose des Weltklimarats (IPCC) zufolge könnte dieser Anteil bis 2050 auf 5 % oder mehr steigen. Auch könnte der Anstieg der Luftverkehrsemissionen bis 2012 über ein Viertel der Emissionssenkung kompensieren, zu der sich die die EU unter dem Kyoto-Protokoll verpflichtet hat. Eine internationale Einigung über die notwendigen Maßnahmen erweist sich als schwierig, doch soll die geplante Richtlinie auf globaler Ebene eine Vorbildfunktion haben und bietet auch die einzige Möglichkeit hierzu.

5.2

80 % des durch den Luftverkehr verursachten Klimagasausstoßes rühren von Passagierflügen mit Flugstrecken von über 1 500 km/900 Meilen her, zu denen es keine praktische Alternative gibt.

5.3

Im Hinblick auf eine weitere CO2-Emissionsminderung erforschen die Luftverkehrsunternehmen aktiv die schrittweise Einführung von alternativen Treibstoffen wie synthetischem Kraftstoff aus Biomasse (BTL, Biomass to Liquid).

5.4

Neben geeigneten Marktmechanismen gelten derzeit technologischer Fortschritt, Infrastrukturverbesserungen und bewährte Verfahrensweisen im Flughafenbetrieb als wirksamstes und kostengünstigstes Mittel zur Eindämmung des Klimawandels.

5.5

Flughäfen benötigen internationale Standards und globale Politiken und nicht etwa kurzsichtiges Stückwerk.

5.6

Die Flughafengestaltung kann sich positiv auf die Emissionssenkung auswirken, insbesondere eine Neukonzeption der Rollbahnen und Flugsteige zur Verringerung von Staus im Bodenverkehr. Bei der Konstruktion der Fluggastbereiche sollte darauf geachtet werden, dass der Energieverbrauch durch Heiz- und Klimaanlagen auf ein Minimum beschränkt wird, nach Möglichkeit Solarzellen eingebaut werden, für eine optimale Tageslichtnutzung und Solarbeleuchtung gesorgt, KWK-Technik eingesetzt und Abwärme genutzt, Regenwasser für Toilettenspülungen und Flugzeugreinigung gesammelt wird usw. Durch eine wirksame Regelung der Gebäudeinnentemperaturen sollte Energieverschwendung durch Überheizung/Unterkühlung vermieden werden.

5.7

Die Flughafenverwaltung sollte eine Verringerung der Abfallmenge pro abgefertigtem Passagier anstreben und dazu Abfallsortierungs- und -verwertungsinitiativen im Flughafenbereich selbst einführen und in die mit den Fluggesellschaften und anderen relevanten Dienstleistern abgeschlossenen Dienstgütevereinbarungen aufnehmen.

5.8

Die Richtlinie über die Einbeziehung des Luftverkehrs in das europäische Emissionshandelssystem (ETS) (3) kann merklich zur Bewusstseinsbildung der Öffentlichkeit beitragen, einschlägige neue Möglichkeiten zur Kohlenstoffreduzierung erschließen und die Internalisierung der bislang seitens der Luftfahrtindustrie ignorierten externen Umweltkosten ermöglichen. In Anbetracht der Höhe und der Schwankungen der Kohlenstoffpreise wird sie sich aber wahrscheinlich nicht weiter auf das anhaltende Wachstum des Luftverkehrssektors und die zunehmenden Emissionen auswirken.

6.1

Um die Umweltauswirkungen von Flughäfen proaktiv, zeitnah und kostenwirksam angehen zu können, bedarf es einer umfassenden und einvernehmlichen Zusammenarbeit von internationalen Gremien, Regierungen und Interessenträgern der Industrie.

6.2

Emissionsminderung durch ein systemisches Konzept — zwar hat die Sicherheit nach wie vor höchste Priorität, doch müssen auch alle anderen Aspekte wie u.a. Flug- und Triebwerkskonstruktion und –betrieb, Kompromisse, alternative Treibstoffe, Bodendienste, Flughafenkapazität und Luftverkehrsmanagement berücksichtigt werden.

6.3

Die Festlegung langfristiger Umweltziele für Flughäfen aufgrund zuverlässiger überprüfbarer Daten und Anforderungen ist von größter Dringlichkeit. In diese Ziele sollten alle mit dem Flughafenbetrieb zusammenhängenden Bereiche (Flugverkehr, Gebäude, landseitige Verkehrsanbindung) einbezogen werden.

6.4

Als wesentlicher Parameter bei der Konzeption von Flughäfen sollte künftig die Konfiguration der Flughafeninfrastruktur auf die Senkung des Treibstoffverbrauchs vor dem Start und nach der Landung ausgerichtet werden. Initiativen wie die Einrichtung von Wartegittern auf größeren Flughäfen, zu denen kommerzielle Flugzeuge ohne laufende Triebwerke geschleppt würden, um ihre Triebwerke dann erst ca. 10 Minuten vor dem Start anzulassen, sollten weiter erforscht und, wo möglich, umgesetzt werden.

6.5

Verstärkt sollte das CDA-Anflugverfahren (kontinuierlicher Sinkflug, „Continuous Descent Approach“) genutzt werden, bei dem die Flugzeuge aus einer größeren Höhe in einem gleichmäßigen Landeanflug absinken, im Gegensatz zu den herkömmlichen abgestuften Anflugverfahren, bei denen die längeren Horizontalflugphasen mehr Treibstoff erfordern. Bei dem kontinuierlichen Anflug sinkt das Flugzeug mit effizienterer Geschwindigkeit ab und verbraucht weniger Treibstoff.

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/43

1.1

Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die Struktur und der derzeitige Wortlaut des Leitlinienentwurfs großteils befürwortet werden kann. Er verweist allerdings darauf, dass die Abschnitte über den Linienfrachtverkehr und die Trampdienste (Pools) einen unterschiedlichen Grad an Detailliertheit aufweisen. Der Abschnitt über den Informationsaustausch im Linienfrachtverkehr ist sehr ausführlich und dürfte recht hilfreich sein, werden doch die einschlägige Rechtsprechung und die Beschlussfassung in der Praxis in diesem Bereich erörtert und ausgelegt. Ganz allgemein ist der Leitlinienentwurf für den Linienfrachtverkehr klar formuliert; er fußt auf der bestehenden Rechtsprechung sowie ausführlichen und eingehenden Diskussionen mit der Linienschifffahrtsindustrie. Die Abschnitte über Trampdienste im Allgemeinen und Frachtpools im Besonderen sind jedoch weniger ausführlich. Der Ausschuss führt dies vor allem darauf zurück, dass es an einschlägiger Rechtsprechung und somit an Erfahrung der zuständigen (Wettbewerbs-)Behörden bis hin zur Europäischen Kommission zu Trampdiensten und Frachtpools fehlt, da es bislang noch keine formalen Klagen seitens der Charterer gegebenen hat.

1.2

Der Ausschuss bekräftigt seine Aussagen aus früheren Stellungnahmen (aus den Jahren 2004, 2006 und 2007), in denen er die EU aufgefordert hat, zweckdienliche Konsultationsverfahren mit anderen Staaten einzuleiten, um die Vereinbarkeit bestehender Rechtssysteme für die internationale Linienschifffahrt festzulegen. Außerdem verweist der Ausschuss erneut auf seine in diesen Stellungnahmen ausgesprochene Empfehlung, dass die Europäische Kommission bei der Erörterung von wettbewerbsrechtlichen Regelungen für den Seeverkehr neben reinen Wettbewerbsfaktoren auch den Faktor „Mensch“ (z.B. Auswirkungen auf die Beschäftigungslage für die europäischen Seeleute) berücksichtigten sollte.

1.3

Der Ausschuss empfiehlt, den Inhalt der (vorgeschlagenen) Leitlinien in Bezug auf den Linienfrachtverkehr, insbesondere die Frage, wann Informationen als „historisch“ anzusehen sind, anhand illustrativer Beispiele zu erläutern.

1.4

Da die Abschnitte über Trampdienste und Frachtpools aus den oben ausgeführten angenommenen Gründen weniger ausführlich gehalten sind, wirft der Ausschuss die Frage auf, ob die Leitlinien ausreichen, um den Trampschifffahrtsunternehmen (Frachtpools) die erforderliche Orientierungshilfe für eine Selbstbewertung ihrer Kooperationsvereinbarungen an die Hand zu geben. Einige Abschnitte dieses Leitlinienentwurfs über Trampdienste (Frachtpools) könnten durchaus eines gewissen Maßes an Klarstellung bedürfen. Außerdem sollte die Ausweitung der Verordnung über Seeschifffahrtsunternehmen (Konsortien), die derzeit ausschließlich auf die Containerschifffahrt beschränkt ist, auf andere relevante Sektoren des weltweiten Schifffahrtsmarktes in Betracht gezogen werden.

1.5

Der Ausschuss betont, dass die Märkte für Trampdienste keinesfalls mehrheitlich von Frachtpools bedient werden; die Mehrheit der Trampdienste wird vielmehr von vielen kleinen und mittleren Unternehmen durchgeführt, die miteinander um Fracht konkurrieren. Daher bekräftigt der Ausschuss seine Forderung, dass eine ausdrückliche Klarstellung in den Leitlinien zur Berücksichtigung dieses Sachverhalts erforderlich ist. Die Europäische Kommission sollte außerdem umfangreichere Orientierungshilfen in Bezug auf die Anwendung der De-minimis-Regelung auf diejenigen Frachtpools bereitstellen, die einen zu kleinen Marktanteil innehaben, um sich nennenswert auf ihre Märkte auszuwirken.

1.6

Bedauerlicherweise bieten die Leitlinien für Frachtpools keine ausreichende Antwort auf diejenigen Fragen, die bei den Frachtpools Unsicherheit und sogar Bedenken hervorrufen. Der Ausschuss teilt die Meinung, dass sich aus dem Leitlinienentwurf durchaus der Schluss ziehen lässt, dass Frachtpools nicht per se mit den EU-Wettbewerbsregeln unvereinbar sind, fordert die Europäische Kommission jedoch auf, die Endfassung dieser Leitlinien in Bezug auf die Anwendung von Artikel 81 Absatz 3 auf Frachtpools in diesem Punkt zu präzisieren, um die erforderlichen Instrumente für eine Selbstbewertung bereitzustellen.

1.7

Des Weiteren ist zu betonen, dass in dem Leitlinienentwurf der Begriff „Trampdienste“ nicht definiert wird und somit nicht klar ist, ob sich dieser Begriff auch auf die Beförderung von Personen auf dem Seeweg und/oder Sonderfrachten bezieht. Eine Klarstellung dieses Punktes könnte sich ebenfalls als sinnvoll erweisen.

1.8

In Bezug auf den Abschnitt über Trampdienste schlägt der Ausschuss ferner vor, in den Leitlinien klarzustellen, dass sich die Tätigkeiten eines Schiffsmaklers in Bezug auf die Festlegung der Preise im Grunde nicht wesentlich von denjenigen eines Poolmanagers unterscheiden. Die Märkte für Trampdienste, einschl. der Märkte, auf denen Frachtpools tätig sind, sind Ausschreibungsmärkte, d.h. die Preise werden von den Partnern in Preisverhandlungen nach Maßgabe von Angebot und Nachfrage festgelegt. Die bloße Tatsache, dass ein Poolmanager mit einem Charterer einen Preis für den Einsatz eines Frachtpoolschiffs aushandelt, ist daher keinesfalls eine „Preisfestsetzung“ im Sinne einer Kernbeschränkung.

2.1

Am 13. September 2007 veröffentlichte die Europäische Kommission endlich den Entwurf der Leitlinien für die Anwendung der EU-Wettbewerbsregeln auf Seeverkehrsdienstleistungen. Diese Leitlinien finden auf Kooperationsvereinbarungen in den Seeverkehrsdienstleistungsbranchen Anwendung, die unmittelbar von der Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1419/2006 für Kabotage, Linienverkehrs- und Trampdienste betroffen sind. Sie sollen es Schifffahrtsunternehmen ermöglichen, eine Selbstbewertung in Bezug auf die von ihnen eingegangenen Vereinbarungen vorzunehmen, d.h. zu überprüfen, ob ihre Kooperationsvereinbarungen mit Artikel 81 EG-Vertrag vereinbar sind. Diese Leitlinien sollen zunächst für einen Zeitraum von fünf Jahren gelten.

2.2

In dem Leitlinienentwurf sollen insbesondere die Bedingungen beleuchtet werden, unter denen Linienfrachtverkehrsunternehmen rechtmäßig Frachtinformation austauschen und Trampschifffahrtsunternehmen Poolvereinbarungen beitreten können. Hierfür wurden komplexe Parameter festgelegt. Der wirkliche Mehrwert dieses Leitlinienentwurfs für die Praxis, d.h. die Antwort auf die Frage, ob diese Leitlinien die notwendigen Orientierungshilfen für Schifffahrtsunternehmen bieten, die Rechtmäßigkeit ihres beabsichtigten Marktverhaltens zu bestimmen, wird sich jedoch erst in der Zukunft bewerten lassen.

3.1

In Bezug auf Linienfrachtdienste werden in dem Leitlinienentwurf neben der Bestätigung bekannter Tatsachen, d.h. der Abschaffung von Linienkonferenzen für Verkehre mit Quelle oder Ziel in Häfen der Europäischen Union ab 18. Oktober 2008, Möglichkeiten für den rechtmäßigen Austausch von Marktinformationen zwischen Linienfrachtverkehrsunternehmen untersucht. Obwohl bestimmte Details noch weiter ausgefeilt werden müssen, könnte der vorliegende Leitlinienentwurf der Linienfrachtverkehrsindustrie wohl gerade ausreichende Möglichkeiten für den Informationsaustausch, der für ihr angemessenes Funktionieren erforderlich ist, an die Hand geben.

3.2

Ab 18. Oktober 2008 müssen alle Linienfrachtverkehrsunternehmen, die Verkehrsdienste mit Quelle oder Ziel in EU-Häfen erbringen, sämtliche wettbewerbsbeschränkenden Linienkonferenzdienste einstellen, ungeachtet dessen, ob diese Dienste in anderen Rechtssprechungen auf internationaler Ebene durchaus als rechtmäßig angesehen werden. Der Ausschuss bekräftigt seinen Standpunkt, dass der Nachweis, dass in der EU unrechtmäßige Linienkonferenzdienste den Binnenmarkt nicht nachhaltig beeinträchtigen, sich für weltweit tätige Unternehmen als sehr schwierig erweisen wird.

3.3

Das Hauptaugenmerk beim Linienfrachtverkehr liegt auf Systemen zum Informationsaustausch. Den Linienfrachtverkehrsunternehmen wird ein gewisser Spielraum beim Informationsaustausch eingeräumt. Zu den wesentlichen Aspekten von Bedeutung zählen Marktstruktur, Art der ausgetauschten Informationen, Alter der Daten und Häufigkeit des Informationsaustausches. Im Blickpunkt steht korrekterweise der Austausch von zukunftsgerichteten Daten, insbesondere Kapazitätsprognosen und Preisindices. Offenbar laufen Kapazitätsprognosen prima facie wohl immer Gefahr, unrechtmäßig zu sein. Der Ausschuss betont, dass die Auswirkungen des Informationsaustausches im Einzelfall zu prüfen sind.

3.4

In Bezug auf Preisindizes dürfte ein Preisindex, der auf aggregierten Preisangaben beruht, wohl kaum gegen EU-Recht verstoßen, solange die Daten nicht aufgeschlüsselt werden können und folglich den Unternehmen keine direkten oder indirekten Rückschlüsse auf die Geschäftsstrategien ihrer Wettbewerber ermöglichen. Gemäß dem Leitlinienentwurf sind der Grad der Datenaggregation, der historische bzw. aktuelle Charakter der Angaben und die Erscheinungshäufigkeit zu prüfen, doch werden darin keine ausdrücklichen Angaben über die Bedeutung, die diesen Faktoren beizumessen ist, gemacht.

3.5

In Bezug auf den Linienfrachtverkehr enthalten diese Leitlinien keine wirklich neuen Elemente, sondern bekräftigen nur die von der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof bereits aufgestellten allgemeinen Kriterien.

3.6

Der Ausschuss bekräftigt seine Aussagen aus früheren Stellungnahmen (1), in denen er die EU aufgefordert hat, zweckdienliche Konsultationsverfahren mit anderen Staaten einzuleiten, um die Vereinbarkeit bestehender Rechtssysteme für die internationale Linienschifffahrt festzulegen. Außerdem verweist der Ausschuss erneut auf seine in diesen Stellungnahmen ausgesprochene Empfehlung, dass die Europäische Kommission bei der Erörterung von wettbewerbsrechtlichen Regelungen für den Seeverkehr neben reinen Wettbewerbsfaktoren auch den Faktor „Mensch“ (z.B. Auswirkungen auf die Beschäftigungslage für die europäischen Seeleute) berücksichtigt.

3.7

Trampdienste sind durch einen stark wettbewerbsbestimmten Weltmarkt gekennzeichnet; sie erfüllen zahlreiche Kriterien eines perfekten Wettbewerbsmodells. Es handelt sich um einen homogenen Sektor; die Kosten für den Marktzugang sind allgemein sehr gering. Zahlreiche Unternehmen stehen in Wettbewerb miteinander, wobei die verschiedenen Schiffsgrößen und -typen je nach Marktgegebenheiten unterschiedlich sind. Auch die Informationsflüsse tragen zur Transparenz des Marktes für Trampdienste bei. Trampdienste werden hauptsächlich auf der Grundlage von Reise- oder fortlaufenden Reisecharterverträgen, Frachtverträgen oder Zeitcharterverträgen ausgeführt. Die Frachtraten auf diesen Märkten schwanken je nach Marktbedingungen sehr stark. Die Märkte für Trampdienste können außerdem rasch auf Marktentwicklungen und neue Anforderungen der Verfrachter reagieren (2).

3.8

In allen Einzelbereichen der Trampdienstbranche sind auch Frachtpools tätig. In einem Frachtpool wird eine größere Zahl ähnlicher Schiffe, die unterschiedlichen Eigentümern gehören, einer gemeinsamen Verwaltung unterstellt. Der Poolmanager ist für die Verwaltung der Schiffe im Sinne einer einzigen, zusammenhängenden Flotte, die Einziehung der Einnahmen und deren Rückverteilung nach einem vorher vereinbarten Schlüssel, die einzelne Reederei hingegen lediglich für den nautisch/technischen Schiffsbetrieb verantwortlich. Pools werden ganz allgemein aus zwei Gründen eingerichtet: Erstens um es den Teilnehmern zu ermöglichen, die Dienste bereitzustellen, die von ihren wichtigsten Kunden immer stärker nachgefragt wurden. Und zweitens um die Transporteffizienz durch besondere Investitionen und erhöhte Schiffsauslastung zu verbessern. Pools arbeiten in einem von Angebot und Nachfrage geprägten Umfeld, in dem Verträge auf der Grundlage von Ausschreibungen abgeschlossen und Frachtraten großteils von einem Spotmarkt bestimmt werden; bei den Käufern handelt es sich um Großkunden mit hohen Ansprüchen; die Schiffsmakler legen eine außerordentliche Transparenz in Bezug auf Tonnage und Bedingungen an den Tag.

3.9

Der Ausschuss betont, dass die Märkte für Trampdienste keinesfalls mehrheitlich von Frachtpools bedient werden; die Mehrheit der Trampdienste wird vielmehr von vielen kleinen und mittleren Unternehmen durchgeführt, die miteinander um Fracht konkurrieren. Daher bekräftigt der Ausschuss seine Forderung, dass eine ausdrückliche Klarstellung in den Leitlinien zur Anerkennung dieser Tatsache erforderlich ist.

3.10

Der Ausschuss unterstreicht, dass die EU-Wettbewerbsregeln immer schon auf Trampdienste und Frachtpools Anwendung gefunden haben, d.h. bereits lange vor der Annahme der Verordnung (EWG) Nr. 1419/2006, mit der der Europäischen Kommission Durchführungsbefugnisse in Bezug auf diese Dienste übertragen wurden. Allerdings gab es bislang keine formalen Klagen seitens der Charterer in Bezug auf diesen Sektor und somit auch keine Rechtsprechung. In dem Leitlinienentwurf sind die Abschnitte über Trampdienste (Frachtpools) weniger ausführlich als diejenigen über den Linienfrachtverkehr. Der Ausschuss führt dies darauf zurück, dass es an einschlägiger Rechtsprechung und somit an Erfahrung der zuständigen (Wettbewerbs-)Behörden bis hin zur Europäischen Kommission fehlt. Ferner sollte betont werden, dass in dem Leitlinienentwurf der Begriff „Trampdienste“ nicht definiert wird und somit nicht klar ist, ob sich dieser Begriff auch auf die Beförderung von Personen auf dem Seeweg und/oder Sonderfrachten bezieht. Eine Klarstellung dieses Punktes könnte sich als sinnvoll erweisen.

3.11

Der Leitlinienentwurf trägt auch den Besonderheiten des Trampsektors nicht genügend Rechnung; er scheint dem Vorbild der allgemeinen Leitlinien zu Vereinbarungen über horizontale Zusammenarbeit zu folgen. Die Frachtpools werden sich an dieselben Leitlinien halten müssen wie andere Industriezweige, wollen sie sicherzustellen, dass sie den freien Wettbewerb nicht verzerren oder als Kartell auftreten.

3.12

Der Leitlinienentwurf ist sehr allgemein gehalten und bietet keine eindeutige Rechtssicherheit. Es ist nicht ausdrücklich festgehalten, dass Frachtpools nicht mit den EU-Wettbewerbsregeln vereinbar sind; allerdings werden auch keinerlei Anhaltspunkte dafür geliefert, unter welchen Bedingungen sie tatsächlich nicht mit diesen vereinbar sind.

3.13

Der wichtigste Abschnitt dieses Leitlinienentwurfs bezieht sich auf die Bewertung und Klassifizierung von Frachtpools. Die Grundaussage ist, dass eines der allgemeinen Merkmale von Frachtpools die gemeinsame Vermarktung in Verbindung mit einer unterschiedlich starken gemeinsamen Leistungsproduktion ist.

3.14

In Bezug auf diesen Markt bekräftigt der Ausschuss, dass die Leitlinien der Tatsache stärker Rechnung tragen sollten, dass die Substituierung bzw. Austauschbarkeit ein grundlegender Aspekt des Trampsektors ist, und zwar sowohl auf der Nachfrage- als auch der Angebotsseite (d.h. in Bezug auf Schiffstyp und -größe, Art der Frachtverträge und geografischen Markt). Werden Pools zu einer Selbstbewertung verpflichtet, können die Marktanteile außerdem nicht für jeden einzelnen Vertrag, sondern nur für einen bestimmten Zeitraum überprüft werden.

3.15

Nach Meinung des Ausschusses sind Verbesserungen in Bezug auf die Bedeutung und die Festlegung des Marktanteils von Frachtpools und der „Substituierung“ zwischen einzelnen Strecken und Schiffstypen erforderlich. Es wird keinerlei praktische Orientierungshilfe für die Festlegung des einschlägigen Marktes gegeben. Aufgrund der verwendeten Methodologie könnten die Marktanteile hingegen sehr unterschiedlich ausfallen.

3.16

Bei der Bewertung von Poolvereinbarungen für Trampdienste im Zusammenhang mit Artikel 81 EGV sollte besonderes Augenmerk darauf gerichtet werden, dass der Poolmanager die dem Pool zugehörige Flotte sowohl in operationeller als auch kommerzieller Hinsicht „verwaltet“ und so ein gemeinsames Produkt im Rahmen eines einzigen Pools anbietet. Eine der „Nebenaufgaben“ des Poolmanagers bei der Gewährleistung des Diensteangebots ist de facto das Mitbieten um Frachtverträge auf dem Markt. Die einzelnen Reedereien sind ihrerseits für den nautisch/technischen Schiffsbetrieb verantwortlich. Pools bieten einen gemeinsam „produzierten“ Dienst an, der das Ergebnis einer weitreichenden Integration der Tätigkeiten der einzelnen Partner ist (3). Daher sollten Poolvereinbarungen genau wie andere Arten von Vereinbarungen über gemeinsame Produktion oder Spezialisierung bewertet werden.

3.17

Der Ausschuss bekräftigt, dass jeder Verweis auf „Preisfestsetzungen“ als Merkmal von Pools (und somit als Kernbeschränkung des Wettbewerbs) aus den Leitlinien gestrichen werden muss, da die Vereinbarung des Preises zwischen dem Poolmanager und dem Kunden integraler Bestandteil der angebotenen Dienstleistung und das Ergebnis von Preisverhandlungen für den Einsatz eines Poolschiffs im Zuge einer Ausschreibung ist.

3.18

Der Ausschuss vertritt die Ansicht, dass angesichts des Zwecks von Poolvereinbarungen und ihrer grundlegenden Merkmale die vier in Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag festgelegten Freistellungsvoraussetzungen normalerweise erfüllt werden, um Pools von den Wettbewerbsregeln auszunehmen. Dieser Standpunkt wird noch dadurch bekräftigt, dass Pools eingerichtet wurden, um den Anforderungen und Bedürfnissen der Charterer zu entsprechen, und jahrzehntelang keinerlei Klagen dagegen erhoben wurden.

3.19

Der Ausschuss vertraut darauf, dass die Europäische Kommission die Leitlinien angesichts neuer Erfahrungen kontinuierlich überarbeiten und bei Bedarf notfalls ergänzende oder erläuternde Leitlinien ausarbeiten wird, ohne erst den Ablauf des fünfjährigen Geltungszeitraums der ursprünglichen Leitlinien abzuwarten.

3.20

Die Europäische Kommission sollte baldmöglichst den Anwendungsbereich der Gruppenfreistellung von Linienkonferenzen überarbeiten und bei dieser Gelegenheit die Notwendigkeit untersuchen, auch andere Sektoren der weltweiten Frachtschifffahrt einzubeziehen, insbesondere diejenigen Trampdienste, die reguläre Dienste auf regulären Routen anbieten. Dies ist nämlich ein Merkmal einiger Sonderdienste (z.B. herkömmliche Kühlschiffe, Holzfrachter, auf den Autotransport spezialisierte Schiffe und Ro-Ro-Fahrgastfährschiffe).

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/47

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/47

1.1

Die UNO hat im Auftrag ihrer Mitgliedstaaten das Modell eines „weltweit harmonisierten Systems“ (globally harmonised system, GHS) vorgeschlagen, das die Kriterien und Verfahren beinhaltet, die bei der „Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Chemikalien“ zur Anwendung kommen. Damit wird das Anliegen verfolgt, den Welthandel zu fördern und weniger entwickelte Länder in ihren Bemühungen um den Arbeits- und Verbraucherschutz zu unterstützen.

1.2

Der EWSA unterstützt das Ziel einer weltweiten Harmonisierung, die Form und die Rechtsgrundlage des von der Kommission vorgeschlagenen Rechtsakts für die Überführung des GHS und den für die Umsetzung durch Hersteller und Lieferanten vorgeschlagenen Zeitplan, der mit dem Ablauf der ersten Frist für die Registrierung von „Stoffen“ gemäß der Verordnung (EG) 1907/2006 (REACH) zusammenfällt.

1.3

Der EWSA teilt auch die Einschätzung der Kommission, dass Veränderungen an dem System, das sich in den letzten 40 Jahren in der EU herausgebildet hat, zwar unvermeidlich sind und breite Unterstützung finden, aber vermutlich auf kurze Sicht in der EU kaum Vorteile bringen und möglicherweise hohe Kosten verursachen. Deshalb ist der EWSA der Ansicht, dass es nötig gewesen wäre, in der ursprünglichen Folgenabschätzung größeres Augenmerk auf diese recht ungewöhnlichen Umstände zu legen. Ohne klar erkennbaren Gesamtnutzen sollte jede Ergänzung oder Änderung geltender Rechtsvorschriften, die für die Umsetzung des UNO-Vorschlags nicht unbedingt erforderlich ist, mit einer gesonderten gesundheitspolitischen, sicherheitstechnischen oder wirtschaftlichen Begründung versehen werden. Vor allem gilt es, dafür zu sorgen, dass die bestehenden Normen während der unvermeidlich langen Übergangszeit zwischen den beiden weitgehend gleichwertigen Systemen nicht in Frage gestellt werden. Ein zentrales Erfordernis ist die Aufklärung in der Verkaufsstelle.

1.4

Der EWSA ist zudem der Auffassung, dass angesichts des sehr straffen Zeitplans und der Notwendigkeit, die in der Anlaufphase anfallenden Kosten möglichst gering zu halten, beim Vorschlag und seiner sofortigen Umsetzung Spielraum für Flexibilität vorhanden ist. Es hat viele Jahre gedauert, das derzeitige System so auszugestalten, dass es EU-weit die Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer und Verbraucher hinreichend schützt bzw. gewährleistet, und dies dürfte auch für das neue weltweit harmonisierte System gelten. Vor allem aber kommt es darauf an, sowohl bei der UNO als auch in der Kommission ausreichende langfristige Ressourcen einzusetzen, damit der Harmonisierungsprozess weitergeht und schließlich auch die eigentliche Einstufung und Kennzeichnung stark gehandelter Erzeugnisse einbezieht und nicht nur die Kriterien, auf denen die Einstufung beruht.

1.5

Kritisch sieht der EWSA die Länge des vorgeschlagenen Rechtsakts, sowohl für sich genommen als auch in Verbindung mit jüngst unterbreiteten Vorschlägen wie REACH, den vielen weiteren EU-Rechtsvorschriften, mit denen sie im Zusammenhang stehen, und der ständig anwachsenden Menge an Leitlinien, die jetzt für erforderlich gehalten werden. Ein neuer Ansatz ist unumgänglich, wenn die europäische Industrie (und erst recht der Prozess der Überwachung bzw. Änderung von Rechtsvorschriften) nicht unwiderruflich Schaden nehmen soll. Es ist ein Unding, davon auszugehen, dass jeder — vom Inhaber des kleinsten KMU bis zu den in der Regel größeren Gruppen von Sachbearbeitern in einer zuständigen nationalen Behörde — allein zu diesem Themenkomplex routinemäßig in einem über 20.000 Seiten umfassenden Regelwerk nachschlagen muss. Es muss ein besserer Lösungsweg gefunden werden.

1.6

In diesem Sinne bedauert der EWSA auch das Fehlen wichtiger Begriffsbestimmungen und insbesondere den Übergang von der Verwendung des Worts „Zubereitung“, das eine spezifische toxikologische Bedeutung hat, zu „Gemisch“, für das dies nicht gilt. Die Tatsache, dass noch immer keine Definition der Begriffe „Chemikalie“ und „chemisch“ vorliegt, stiftet weiter Verwirrung bei Arbeitnehmern, Verbrauchern, Führungskräften und Gesetzgebern. Dieser Vorschlag, der inhaltlich neutral und unstrittig sein soll, ist eine gute Gelegenheit, Fehler auf der Detailebene zu korrigieren, was in den technischen Anhängen bereits geschieht und in der Festlegung einheitlicher Definitionen, die quer durch alle einschlägigen Rechtsvorschriften gelten sollen, zum Ausdruck kommt. Dieses Problem sollte sofort angegangen werden, so dass man schließlich zu einem Glossar der wichtigsten Fachausdrücke in allen Sprachen gelangt, aus dem ersichtlich ist, welche Ausdrücke dasselbe bedeuten (wie es bei „Chemikalie“, „chemischer Stoff“ und „Stoff“ der Fall sein dürfte) und welche sich entweder in ihrer Bedeutung unterscheiden oder aber nicht miteinander zusammenhängen (wie zum Beispiel „Artikel“ und „Produkt“). Darüber hinaus müssten auch kulturbedingte Fehlinterpretationen oder Assoziationen, die in einigen Sprachen mit den Ausdrücken „Stoff“ (im Sinne von Rauschmittel, Alkohol oder Tabak) oder „chemische Stoffe“ (was einen Beiklang haben kann, der auf terroristische oder andere ungesetzliche Aktivitäten hindeutet) verbunden sind, ermittelt und vermieden werden.

1.7

Der EWSA verweist auch auf die doppelte Gefahr einer Überklassifizierung und Überkennzeichnung, durch die unerlässliche Warnhinweise letztlich an Wirksamkeit einbüßen, und des Sichverlassens auf die Kennzeichnung als alleinige Informationsquelle für Arbeitnehmer und Verbraucher gleichermaßen. Die wichtigsten Informationen müssen natürlich enthalten sein, aber Verweise auf andere, leicht zugängliche Quellen sind ebenfalls wichtig. Dass der Internethandel auf dem Vormarsch ist und die Vorzüge und Risiken bestimmter Erzeugnisse immer häufiger online recherchiert werden, deutet darauf hin, dass weitere Arbeiten in dieser Hinsicht erforderlich sind. Lange Listen standardisierter und fremder Bezeichnungen für die Bestandteile komplizierter Gemische entsprechen kaum den Erfordernissen des Notfall- und Sicherheitspersonals und der toxikologischen Zentren. Angaben zur Gesamtgefährdung und zu den Sicherheitsmaßnahmen nebst Daten zu Ansprechpartnern für eine Beratung rund um die Uhr bieten den Betroffenen den besten Schutz. In bestimmten Fällen, in denen es um proprietäre Formulierungstechnik geht, wird — wie im derzeit geltenden Recht — auch der Hersteller durch diesen Ansatz geschützt.

1.8

Der EWSA stellt fest, dass keine Kennzeichnung für die oft sehr kleinen Mengen vorgeschlagen wird, die zum Zwecke wissenschaftlicher Untersuchungen oder FuE-Arbeiten in der Wirtschaft von einem Labor an ein anderes weitergegeben werden. Diese könnte man aber ohne weiteres der Vielzahl von Kennzeichnungen hinzufügen, die von der UNO vorgeschlagen wurden, was der derzeit vorgeschlagenen äußerst restriktiven, unverhältnismäßigen und kostspieligen Ausnahmeregelung vorzuziehen wäre.

1.9

Abschließend bringt der EWSA zum Ausdruck, dass es immer stärker erforderlich sein wird, die Qualität der herangezogenen Daten und die weltweit in den einzelnen Staaten getroffenen Entscheidungen zu überprüfen. Zweifellos wird man sich immer weniger dem Druck entziehen können, die Ergebnisse der Einstufung selbst und nicht nur die dieser zugrunde liegenden Kriterien und Verfahren abzustimmen. Die globalen Erfordernisse und Nutzeffekte sind in diesem Falle leichter nachzuvollziehen.

2.1

Dieser Vorschlag soll das geltende EU-Recht an das unlängst vereinbarte UN-Modell eines „weltweit harmonisierten Systems“ zur Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Rohstoffen, Zwischen- und Endprodukten anpassen, die als „gefährlich“ angesehen und als „chemische Stoffe“, „Stoffe“, „Gemische“ oder „Zubereitungen“ bezeichnet werden. Europäische Rechtsvorschriften, die bis in das Jahr 1967 zurückgehen, werden aufgehoben. Viele weitere Richtlinien und Verordnungen, darunter die derzeit umgesetzte Verordnung (EG) 1907/2006 (REACH), erfordern eine Novellierung. Längerfristig gesehen soll sich dies in der EU positiv auswirken, sofern die Kosten in Grenzen gehalten werden können und sich einige relativ geringe Nutzeffekte einstellen. Ingesamt dürfte der Welthandel dadurch erleichtert werden, während das hohe Schutzniveau für Gesundheit und Umwelt bestehen bleibt.

2.2

Ersetzt werden soll die 40 Jahre alte Richtlinie über gefährliche Stoffe (67/548/EWG). Sie gilt gemeinhin als erstes Beispiel für gesamteuropäisches Chemikalienrecht und diente vor allem dem Schutz der Arbeitnehmer. Die Gefahrstoff-Richtlinie und ihre zahlreichen Änderungen und Anpassungen an den technischen Fortschritt bieten Herstellern und Lieferanten, Arbeitnehmern, Händlern und Verbrauchern innerhalb und außerhalb der EU ein harmonisiertes System zur Einstufung „gefährlicher Stoffe“ mittels vorgeschriebener Prüfungen anhand vereinbarter Endpunkte und Gefahrenmerkmale. Sie regelt die ordnungsgemäße Kennzeichnung, die mit Hilfe einer begrenzten Zahl von Piktogrammen und Standardaufschriften auf mögliche Risiken aufmerksam machen und Verfahren für den sicheren Umgang empfehlen soll, und die Verpackung, die dem Schutz regelmäßiger Anwender und schutzbedürftiger Gruppen, insbesondere Kleinkindern, dient.

2.3

Einundzwanzig Jahre nach Verabschiedung der Richtlinie 67/548/EWG wurde das Verfahren durch die Richtlinie 88/379/EWG über gefährliche Zubereitungen von den „Stoffen“ (einer relativ abgeschlossenen Liste von „Elementen und ihren Verbindungen“) auf die theoretisch unendliche Liste der „Zubereitungen“ („Gemische von zwei oder mehr Stoffen“) ausgeweitet. In der Erkenntnis, dass Tierversuche in einer solchen Größenordnung nicht erwünscht oder gar nicht möglich waren, fand mit dieser Richtlinie erstmals ein theoretischer Zusammenhang zwischen den bekannten oder bestimmbaren Gefahren der Bestandteile und dem wahrscheinlichsten Gefahrengrad des Gemischs Eingang in das europäische Recht. Dieser konnte herangezogen werden, um die Zubereitung einzustufen, zu kennzeichnen und zu verpacken, ohne dass weitere Prüfungen erforderlich waren.

2.4

Da es sich bei der übergroßen Mehrheit der von Verbrauchern gekauften Produkte um „Zubereitungen“ (oder gar „Artikel“) handelt, war dies ein wichtiger Schritt in Richtung Verbraucherschutz bei Erzeugnissen, die nicht bereits Gegenstand spezieller, auf einzelne Kategorien begrenzter Richtlinien sind, wie sie beispielsweise für Pflanzenschutzmittel, Detergenzien und Kosmetika gelten. Die Richtlinie von 1988 erfuhr 1999 durch die Richtlinie 1999/45/EG deutliche Veränderungen.

2.5

Die genannten Richtlinien bildeten zusammen mit der flankierenden Sicherheitsdatenblatt-Richtlinie 91/155/EWG, die in der Folgezeit ebenfalls abgeändert wurde, viele Jahre lang einen Grundpfeiler des Arbeits- und Verbraucherschutzes in der EU. Sie stehen mit nahezu allen anderen EU-Rechtsvorschriften zum Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutz im Zusammenhang und fließen in diese ein. Es ist eine ständige Aktualisierung erforderlich, um Veränderungen des Geltungsbereichs, der Produktions- und Prüfverfahren, des Produktangebots und der Einsatzmöglichkeiten ebenso zu berücksichtigen wie die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu den Folgen dieser Entwicklung und den Möglichkeiten, unerwünschte Auswirkungen zu mildern.

2.6

Ebenso bedeutsam ist, dass mit diesen Richtlinien „Binnenmarktziele“ in dem Sinne verfolgt werden, dass in der EU für die verschiedenen betroffenen Produkte ein einheitlicher Markt entstehen soll. Der Handel mit Produkten im Inland, unabhängig davon, ob es sich um Rohstoffe, Naturprodukte oder synthetische Produkte, Zwischenprodukte oder Abfallströme, Fertigwaren oder Artikel handelt, und deren Ausfuhr in andere Mitgliedstaaten kann gefahrlos erfolgen, sofern die genannten und andere einschlägige EU-Rechtsvorschriften eingehalten werden.

2.7

Die Europäische Kommission legte 2001 ein Weißbuch mit dem Titel „Strategie für eine zukünftige Chemikalienpolitik“ vor. Es mündete im vorigen Jahr in die Verabschiedung der Verordnung (EG) 1907/2006, die unter dem Namen REACH (Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe) bekannt geworden ist. Die zeitgleich veröffentlichte und verabschiedete flankierende Richtlinie 2006/121/EG brachte weitere Änderungen der Richtlinie 67/548/EWG mit sich, um die beiden miteinander in Einklang zu bringen. Der Prozess wird sich vermutlich fortsetzen, wenn mehr Daten zur Verfügung stehen oder sich der Gesetzgebungsbedarf verändert.

2.8

Alle getroffenen Feststellungen betreffen und berühren die Herstellung, den Vertrieb und das Inverkehrbringen von genau bezeichneten Produkten innerhalb der EU und den Handel zwischen der EU und ihren Import- und Exportpartnern. Zwangsläufig haben sich weltweit im gleichen Zeitrahmen in einer Reihe von Volkswirtschaften, mit denen die EU über zahlreiche große, mittlere und kleine Unternehmen inner- und außerhalb ihrer Grenzen regelmäßig Handel treibt, ähnliche, aber nicht deckungsgleiche Systeme herausgebildet.

2.9

Eine Reihe anderer Länder, deren Wirtschaft und Rechtsordnung in der Regel einen weniger hohen Entwicklungsstand aufweist, hat die Notwendigkeit eines Systems zur Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung „gefährlicher Stoffe“ erkannt, will aber die Einigung auf ein weltweit anerkanntes Modell abwarten, um dieses dann im Inland umzusetzen.

2.10

Als die Vereinten Nationen Anfang der 90er-Jahre erkannten, dass eigene nationale oder regionale Systeme zwar für den Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutz von wesentlicher Bedeutung waren, aber auch Hemmnisse für den Welthandel darstellen konnten, erbaten sie ein Mandat für den Vorschlag eines weltweit harmonisierten Systems (GHS) zur „Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Chemikalien und die Erstellung von Sicherheitsdatenblättern“. Bei der Harmonisierung konnte man auf bereits vorhandene Modelle im Transportsektor zurückgreifen, insbesondere für physikalische Gefahren und akute Toxizität.

2.11

Die Zustimmung zur Verfolgung dieses umfassenden Ansatzes erfolgte in Kapitel 19 der Agenda 21, die 1992 auf der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) verabschiedet wurde. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) und der Sachverständigenausschuss der Vereinten Nationen für die Beförderung gefährlicher Güter (UNSCETDG) sollten technische Zuarbeit leisten.

2.12

Nach fast zehnjähriger Arbeit einigten sich die Vertreter der etwa 160 mitwirkenden UN-Mitgliedstaaten im Dezember 2002 auf den technischen Inhalt des neuen GHS. Der Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung (WSSD), der im September des gleichen Jahres in Johannesburg stattfand, rief die Signatarstaaten auf, „das GHS möglichst bald umzusetzen, damit das System bis 2008 voll funktionsfähig ist“. Im Juli 2003 wurde das GHS der UN, das nun den Zieltermin 2008 für die Umsetzung enthielt, vom Wirtschafts- und Sozialrat der UN angenommen. Die Vereinbarungen wurden von Vertretern aller 27 Mitgliedstaaten der mittlerweile erweiterten EU unterzeichnet.

2.13

Im Jahre 2004 wurden verschiedene Änderungsanträge zum ursprünglichen UN-Vorschlag angenommen und in die Empfehlungen für „ein weltweit harmonisiertes System der Einstufung und Kennzeichnung von Chemikalien (GHS)“ einbezogen, die 2005 von der UNO vorgelegt wurden. Das 540 Seiten umfassende Dokument und die daran vorgenommenen Veränderungen sind unter der Bezeichnung „Purple Book“ (wegen der violetten Farbe des Einbands) bekannt geworden. Zu 65 Ländern, darunter 27 aus der EU, gibt die einschlägige UN-Website Auskunft darüber, wie sie bei der Erreichung der Zielmarke 2008 vorangekommen sind.

2.14

Weitere technische Änderungen wurden von der UN 2006 beschlossen, darunter eine 2007 veröffentlichte Überarbeitung des „Purple Book“. Wie dies bei einem so umfassenden und komplexen Prozess der weltweiten Harmonisierung bestehender Systeme unvermeidlich war, enthielten die Vorschläge eine Mischung aus alten und neuen Prüfkriterien und Endpunkten, Piktogrammen, anerkannten Hinweissätzen und Kennzeichnungen. Es wird nach dem „Baukastenprinzip“ verfahren, damit unterschiedliche Auffassungen nebeneinander fortbestehen und sich die teilnehmenden Staaten um einen Konsens bemühen können (bei übermäßigem Gebrauch würden allerdings viele der erwarteten Vorteile ausbleiben).

2.15

Das von der UN vorgeschlagene Modell hat jedoch keine Gesetzeskraft, so dass die Länder, die sich daran halten wollen, dafür eine Rechtsgrundlage schaffen müssen. Für die EU-Mitgliedstaaten ist ein Vorschlag der Kommission erforderlich.

2.16

Die Kommission begann 2004 mit der Erarbeitung eines entsprechenden Vorschlags und legte 2006 einen ersten Entwurf für ein dem GHS entsprechendes EU-System vor. Im gleichen Zeitraum wurden Folgenabschätzungen durchgeführt und deren Ergebnisse veröffentlicht. Eine Internet-Befragung von Interessengruppen im dritten Quartal 2006 sowie eine Reihe von Bedenken des Juristischen Dienstes der Kommission führten zu einer größeren Überarbeitung des ursprünglichen Vorschlags. Dieser wurde letztendlich von der Kommission gebilligt und im Juni 2007 veröffentlicht. In der zuständigen Arbeitsgruppe des Rates sind die technischen Überprüfungen bereits angelaufen. Wie üblich erwartet man jetzt, dass das Europäische Parlament, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) und der Ausschuss der Regionen Stellungnahmen dazu abgeben.

2.17

Es besteht weithin der Wunsch, dass die laufenden Überprüfungen weder eine Verzögerung noch eine spürbare Veränderung der Vorschläge nach sich ziehen. Deren Nutzen gilt allgemein als diffus, betrifft vor allem den Welthandel und kommt ohne Harmonisierung nicht zum Tragen. Die innerhalb der EU (oder beim Handel mit der EU) anfallenden Kosten werden stark ansteigen, wenn der Zeitplan für die Überführung nicht mit dem bereits für REACH vereinbarten Zeitplan übereinstimmt. Günstige Auswirkungen auf den Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutz werden sich weitgehend außerhalb der EU in Ländern bemerkbar machen, die noch nicht über eigene effektive Systeme verfügen.

2.18

Die Umsetzung des GHS hat Folgewirkungen für das EU-Beförderungsrecht und für eine Fülle „nachgeordneter“ EU-Rechtsvorschriften zu Verbrauchsgütern, zum Umgang mit Chemikalien für bestimmte Anwendungen, zur Kontrolle gefährlicher chemischer Stoffe, zum Arbeitsschutz, zu Abfällen und Altprodukten. In den nächsten Jahren werden weitere Vorschläge unterbreitet, um diese Bereiche erforderlichenfalls einzubeziehen. Im August 2006 legten die Dienststellen der Kommission eine vollständige Liste der Rechtsvorschriften vor, die vermutlich davon betroffen sind. Änderungen der Verordnung (EG) 1907/2006 (REACH) sind im derzeitigen Vorschlag enthalten.

3.1

Der Vorschlag ist in drei „Bände“ und sieben „Anhänge“ untergliedert. In der englischsprachigen Fassung sind dies gut 2.100 Seiten. Obwohl die Kernpunkte des Vorschlags im relativ kurzen Band I (64 Seiten) enthalten sind, finden sich überall im Text neues Material bzw. neue oder überarbeitete Fassungen alten Materials. Deshalb muss der Vorschlag in seiner Gesamtheit als wichtiges Element des EU-Primärrechts und innerstaatlichen Rechts angesehen werden, das Aufsichtsbehörden, Hersteller, Lieferanten, Groß- und Einzelhändler, Arbeitnehmer und Verbraucher innerhalb und außerhalb der EU berührt.

3.2

Band II, der den Anhang I enthält, erläutert im Detail die Vorschriften für die Einstufung und Kennzeichnung von gefährlichen Stoffen und Gemischen (154 Seiten).

3.3

Band III, der die Anhänge II bis VII umfasst, beinhaltet eine Reihe besonderer Vorschriften für bestimmte Stoffe und Gemische; Listen neuer Gefahren- und Sicherheitshinweise; neue Gefahrenpiktogramme; eine detaillierte harmonisierte Einstufung und Kennzeichnung für bestimmte gefährliche Stoffe; und eine Tabelle für die Umwandlung einer Einstufung und Kennzeichnung gemäß Richtlinie 67/548/EWG entsprechend den neuen Erfordernissen und Gefahrenhinweisen der vorgeschlagenen Verordnung (430 Seiten). Ein „Finanzbogen“ für den gesamten Vorschlag, der zu einer ordnungsgemäßen Bewertung des Vorschlags gehört, aber im Falle von Primärrecht kaum von bleibendem Wert oder Interesse ist, findet sich — eher versteckt — ganz am Ende des Bandes.

3.4

Die Bände IIIa und IIIb enthalten die Tabellen 3.1 und 3.2 als Bestandteile von Anhang VI, wie in Band III dargelegt. Zusammengenommen stellen sie die Umwandlung von Anhang 1 der derzeitigen Richtlinie 67/548/EWG — fast 1.500 Seiten mit Entscheidungen zur Einstufung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe, die das Ergebnis von 40 Jahren Bewertungspraxis in der EU sind — in den neuen rechtlichen Rahmen dar.

3.5

Die Folgenabschätzung der Kommission, die im Zusammenhang mit den oben getroffenen Feststellungen zu sehen ist, beruht auf Gutachten der Beratungsfirmen RPA und London Economics und ist relativ kurz (34 Seiten).

3.6

Der Vorschlag erfolgt gemäß Artikel 95 des EG-Vertrags in Form einer Verordnung. „Für alle Lieferanten von Stoffen und Gemischen auf dem Binnenmarkt sollen gleiche Wettbewerbsbedingungen geschaffen und gleichzeitig soll ein hohes Schutzniveau für Gesundheit, Sicherheit, Umwelt und Verbraucher sichergestellt werden.“

3.7

Im vorgeschlagenen Rechtsakt wird eingeräumt, dass sich der Anwendungsbereich des geltenden EU-Rechts nicht mit dem Anwendungsbereich des GHS-Vorschlags der UN deckt. Beide unterscheiden sich im Einzelnen von den bereits weitgehend harmonisierten beförderungsrechtlichen Vorschriften zur Einstufung und Kennzeichnung. Die im Rahmen des Vorschlags notwendigen Veränderungen wurden nach Möglichkeit auf ein Mindestmaß reduziert. In einigen Fällen werden weitere Vorschläge erforderlich sein, insbesondere während der Umsetzungsphasen von REACH.

3.8

Einige neue Begriffe und Definitionen aus dem GHS der UN haben Eingang in den Vorschlag gefunden; so ist jetzt nicht mehr von „Zubereitungen“, sondern von „Gemischen“ die Rede.

3.9

Im Vorschlag wird eingeräumt, dass ein neues Klassifizierungssystem zum ausgedehnten Einsatz von Versuchstieren führen könnte. Es sollte möglichst auf andere Methoden zurückgegriffen werden. Versuche an Menschen und anderen Primaten zu Einstufungszwecken sind anscheinend (je nach der rechtlich und sprachlich ungeklärten Unterscheidung zwischen „sollte nicht“ und „darf nicht“ in den einzelnen Amtssprachen der EU) im Kommissionsvorschlag ausdrücklich untersagt (das GHS-Modell der UN hingegen lässt derartige Prüfungen zu).

3.10

Die Probleme, die sich aus der Einstufung von „Gemischen“ ergeben, werden anerkannt. „Übertragungsgrundsätze“ erleichtern die Bestimmung der Eigenschaften anhand ähnlicher geprüfter Gemische.

3.11

Der Vorschlag sieht die Möglichkeit vor, eine chemische Kurzbezeichnung zu verwenden, wenn die offizielle Bezeichnung eines Stoffes allein oder als Bestandteil eines Gemischs, wie sie in der Nomenklatur der Internationalen Union für reine und angewandte Chemie (IUPAC) angegeben ist, aus mehr als 100 Zeichen besteht. Auch die Produktidentifikatoren (Nummern und Namen) des Chemical Abstracts Service der American Chemical Society (CAS) werden weiter verwendet. Aus dem geltenden Recht wird die kontrollierte Verwendung von generischen Namen beibehalten, mit denen voraussichtliche Gefahren richtig benannt werden können, ohne die Rechte an geistigem Eigentum zu gefährden, die mit der genauen Zusammensetzung eines Gemischs zusammenhängen.

3.12

Es wird im Detail auf die erforderliche Phase des Übergangs von einem System auf das andere eingegangen. Dabei wird als gegeben angesehen, dass die neuen Kriterien zuerst auf „Stoffe“ und später auf „Gemische“ anzuwenden sind. Um die Unternehmen nicht unnötig zu belasten, müssen Produkte („Stoffe“ und „Gemische“), die sich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Bestimmungen bereits in der Lieferkette befinden, nicht neu gekennzeichnet werden.

3.13

Die Mitgliedstaaten sind gehalten, Behörden zur Anwendung und Durchsetzung der Verordnung zu benennen sowie „Vorschriften über Sanktionen für Verstöße“ festzulegen. Es heißt dazu: „Eine gute Zusammenarbeit zwischen allen zuständigen Behörden ist von wesentlicher Bedeutung.“

3.14

Die Verordnung gilt grundsätzlich für alle Stoffe und Gemische, sofern nicht andere Rechtsvorschriften der Gemeinschaft besondere Regelungen enthalten. Kosmetische Mittel, Aromastoffe, Zusatzstoffe für Lebensmittel, Erzeugnisse für die Tierernährung und Tierarzneimittel, bestimmte medizinische Geräte; Produkte, die den Beförderungsvorschriften für die Zivilluftfahrt, den Güterkraftverkehr und den Eisenbahnverkehr unterliegen, sowie Munition (nicht aber „Stoffe, die wegen ihrer pyrotechnischen Wirkung in Verkehr gebracht werden“, d.h. Feuerwerkskörper) sind vom Geltungsbereich der Verordnung ausgenommen.

3.15

Abfälle im Sinne der Richtlinie 2006/12/EG können laut Vorschlag nicht als „Stoff“, „Gemisch“ oder „Artikel“ im Sinne der Verordnung eingestuft werden und sind daher von ihrem Geltungsbereich ausgenommen.

3.16

Legierungen im Sinne von Artikel 3 Ziffer 41 der Verordnung (EG) 1907/2006 (REACH) gelten als „Gemische“ und fallen daher unter die Verordnung, wie vermutlich auch echte „Gemische“ (aber keine „Zubereitungen“ im eigentlichen Sinne) natürlich vorkommender Stoffe, wie Metallerze, Mineralien und Pflanzenextrakte.

3.17

Die Kennzeichnungsvorschriften unterscheiden sich in gestalterischer und inhaltlicher Hinsicht von der bisherigen EU-Praxis. Einige Piktogramme treten an die Stelle der bisherigen Symbole; andere kommen neu hinzu. Die derzeit zulässigen einheitlichen R-Sätze und S-Sätze werden durch neue „Signalwörter“, „Gefahrenhinweise“ und „Sicherheitshinweise“ ersetzt.

3.18

Alle vereinbarten Begriffe und Hinweise werden in sämtlichen Amtssprachen der EU definiert und müssen entsprechend den Erfordernissen auf jedem Kennzeichnungsschild erscheinen, je nachdem, in welchem Land das Produkt letztendlich vertrieben wird. Es können mehrere Sprachen Verwendung finden, doch wird der dafür verfügbare Platz immer knapper. (In Sonderfällen kann zusätzlich die Übersetzung von Kennzeichnungsschildern und Begleitunterlagen in Sprachen erforderlich sein, die wie Walisisch gesetzlich vorgeschrieben, aber keine Amtssprachen sind, oder die wie Russisch, Türkisch, Arabisch oder Hindi verwendet werden, weil dies den Erfordernissen bestimmter indigener oder zugewanderter Bevölkerungsgruppen entspricht.)

3.19

Der Vorschlag geht davon aus, dass die Einstufung und somit auch die Kennzeichnung und Verpackung in der EU mit einer ständigen Aktualisierung verbunden ist, wenn neue Informationen und Erkenntnisse vorliegen oder sich die Prüfmethoden bzw. gesetzlichen Anforderungen verändern. Im Text wird dargelegt, welche Veränderungen Maßnahmen erfordern und wie dann zu verfahren ist.

3.20

Die Verordnung soll 20 Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt in Kraft treten. Stoffe dürfen nur noch bis spätestens 1. Dezember 2010 (zeitgleich mit dem Ablauf der Registrierungsfrist für REACH) nach den derzeit geltenden Rechtsvorschriften eingestuft, gekennzeichnet und verpackt werden, Gemische bis spätestens 1. Juni 2015. Danach gelten ausschließlich die neuen Vorschriften.

4.1

Die UN hat im Auftrag sämtlicher Mitgliedstaaten das Modell eines „weltweit harmonisierten Systems“ für die Kriterien und Verfahren der Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung „chemischer Stoffe“ vorgeschlagen. Die Mitgliedstaaten der EU haben sich darauf verständigt, das Modell möglichst bis 2008 zu übernehmen. Zur Überführung in das EU-Recht hat die Kommission die hier erörterte Verordnung vorgeschlagen.

4.2

Der EWSA unterstützt mit Nachdruck das Ziel einer weltweiten Harmonisierung, die Form und Rechtsgrundlage des vorgeschlagenen Rechtsakts und den Termin für die Umsetzung, der mit dem Ablauf der ersten wichtigen Frist für die Registrierung von Stoffen nach der Verordnung (EG) 1907/2006 (REACH) zusammenfällt.

4.3

Der EWSA bringt zum Ausdruck, dass bei der parallelen Handhabung der beiden Systeme Flexibilität erforderlich ist, insbesondere bei „Gemischen“, die vielfach selbst „Gemische“ von „Gemischen“ darstellen, welche jeweils eine bestimmbare und bisweilen lange Haltbarkeit aufweisen, die Monate oder gar Jahre beträgt. Die Umstellung wird vermutlich nicht vollständig innerhalb des vorgeschlagenen Zeitrahmens erfolgen, was aber glücklicherweise nicht bedeutet, dass der Prozess keine Wirkung zeitigt. Ohne die notwendige Flexibilität fallen in der Anlaufphase erhöhte Kosten an und stellen sich die beabsichtigten langfristigen Nutzeffekte möglicherweise gar nicht ein.

4.4

Der EWSA nimmt auch billigend die einleitende Feststellung in der Folgenabschätzung der Kommission zur Kenntnis, wonach sich „die Umsetzung des GHS ... auf lange Sicht als lohnend erweisen dürfte, weil der (andauernde) Nutzen durch Kosteneinsparungen ... die nur einmal anfallenden Kosten für die Umsetzung aufwiegen wird“, „die Umsetzungskosten allerdings nicht ausufern (dürfen), damit bereits in absehbarer Zukunft ein Nettonutzen erkennbar wird und für die KMU unnötige Kosten und überflüssiger Verwaltungsaufwand vermieden werden“.

4.5

Der EWSA nimmt zudem die von der Kommission im Finanzbogen getroffene Feststellung zur Kenntnis, wonach sich „der Rechtsakt aus der Umsetzung einer internationalen Vereinbarung (ergibt). Auch eine negativ ausfallende Ex-ante-Bewertung hätte nicht die Rücknahme des Legislativvorschlags durch die Kommission zur Folge, da es keine politische Alternative gibt. Eine negative Ex-post-Bewertung würde die Kommission nicht dazu veranlassen, vom international vereinbarten System für die Einstufung und Kennzeichnung abzurücken.“

4.6

Die Kommission meinte also, keine andere Wahl zu haben, als den Vorschlag zu unterbreiten, und zwar unabhängig davon, ob die veranschlagten oder tatsächlichen Kosten dem erwarteten Nutzen entsprechen. Auch der EWSA hält dies unter den gegebenen Umständen für realistisch, bedauert aber, dass bei der Folgenabschätzung — auch wenn sie für die Entscheidungsfindung nicht ausschlaggebend war — die Frage der voraussichtlichen Umsetzungskosten nicht näher untersucht wurde, um die Folgen schon bei der Abfassung des Rechtsakts abzumildern. Die Tatsache, dass das gleiche Beratungsunternehmen (RPA) eine detaillierte (und gegensätzliche) Analyse zu lediglich einem der betroffenen Sektoren (bestimmte Verbrauchsgüter) erarbeitet hat, lässt darauf schließen, dass dies in größerem Umfang und mit größerer Effektivität hätte erfolgen können, wenn Geld, Zeit und der Willen dazu vorhanden gewesen wären. Wie bei allen Harmonisierungsprozessen besteht ganz offensichtlich die Gefahr eskalierender Kosten bei dahinschwindendem Nutzen.

4.7

Beispielsweise ist nicht ohne weiteres einzusehen, wieso der Umstieg von einem bewährten und gut funktionierenden System auf ein ebenso taugliches, aber fremdes System einen unmittelbaren Nutzen für den Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutz in der EU bringen soll. Kurzfristig gesehen könnte der Verbraucherschutz sogar darunter leiden, weil zwei Systeme mit unterschiedlichen Begriffen, Hinweisen und Piktogrammen nebeneinander bestehen. Ein koordiniertes Schulungsprogramm mit dem Einzelhandel als Schwerpunkt könnte dazu beitragen, diese Gefahr zu mindern.

4.8

Es bestehen konzeptionelle Schwierigkeiten in dem Sinne, wie die Vorteile für den Welthandel voll zum Tragen kommen sollen, wenn die Länder den UN-Vorschlag in unterschiedlichem Zeitrahmen und mit unterschiedlicher Auslegung der grundlegenden Erfordernisse umsetzen. Die frühzeitige Umsetzung durch Japan und Neuseeland hat bereits zu Besorgnissen in Europa Anlass gegeben. In den USA ist der Umstieg noch lange nicht vollzogen, denn es laufen derzeit vier oder fünf Systeme parallel. Auch künftig werden natürlich für weltweit gehandelte Waren verschiedene Sprachfassungen benötigt, so sehr auch die notwendigen Kennzeichnungsschilder und Sicherheitsdatenblätter harmonisiert werden.

4.9

Bestenfalls handelt es sich also um den Beginn eines Harmonisierungsprozesses, der im globalen Maßstab dem entspricht, was bereits in den EU-Mitgliedstaaten erfolgt ist, und der zur Weiterführung auf globaler Basis Ressourcen, begleitende Maßnahmen und Verfahren in gleichem Umfang erfordert. Dies ist eine ungewohnte Rolle für die Kommission, die ausreichende Ressourcen bereitstellen muss, damit bei dem vorgeschlagenen Rechtsakt die unvermeidlichen Änderungen, Aktualisierungen und Anpassungen an den technischen Fortschritt zeitnah und effektiv erfolgen können. Es lässt sich nicht mit Bestimmtheit sagen, ob der Finanzbogen bzw. die Vorschläge für Komitologie und anschließende Prüfungen dafür ausreichen.

4.10

Ähnliche Bemerkungen sollten an die UN gerichtet werden, damit bei weltweit stark gehandelten „chemischen Grundstoffen“ (und letztendlich bei der Mehrzahl der weltweit stark gehandelten Verbrauchsgüter) möglichst bald nicht nur eine vollständige Harmonisierung der Einstufungskriterien stattfindet, sondern auch der Einstufungen, die tatsächlich vorgenommen wurden und als Grundlage für die Kennzeichnung und Verpackung dienen. In beiden Fällen ist eine enge und kontinuierliche Zusammenarbeit zwischen den Herstellern der Produkte und den zuständigen Aufsichtsgremien von wesentlicher Bedeutung.

4.11

In der EU muss sich die Kommission noch mit zwei miteinander verknüpften Problemkreisen befassen: zum einen mit den vielen nur teilweise definierten Beziehungen zu den eigenen „nachgeordneten“ Rechtsvorschriften und zum anderen mit der Anerkennung und Berücksichtigung von Erfordernissen einzelner Sektoren, namentlich im Bereich der Konsumgüter. Da beide Systeme als gleichermaßen effektiv gelten, sollte ein hinreichender Spielraum bestehen, um den breiten Rahmen für den Vorschlag möglichst bald zu vereinbaren.

4.12

In diesem Zusammenhang sollten die Gesundheit und die Sicherheit der „Arbeitnehmer“ (am Arbeitsplatz) und „Verbraucher“ (in Einzelhandelsgeschäften, beim Online-Einkauf oder zu Hause) natürlich weiterhin den größtmöglichen Schutz genießen. Jedoch sind das Umfeld, der Informationsbedarf und die Orientierungsmöglichkeiten der beiden Personengruppen höchst unterschiedlich. Dies wird im Vorschlag nur teilweise berücksichtigt. Es ist nicht notwendig, alles in ein Schema zu pressen. Neueren Trends der Konsummuster, insbesondere dem Internet-Shopping, ist Rechnung zu tragen. Im Hinblick auf den Inhalt der Kennzeichnungen und die Relevanz der Angaben sollten auch die beruflichen Erfordernisse von Nothelfern, Erste-Hilfe-Diensten und toxikologischer Zentren berücksichtigt werden.

4.13

Neben dem Kennzeichnungsschild sollten auch die Verfügbarkeit und der Wert anderer Informationsquellen anerkannt werden, insbesondere für Verbraucher, denn diese können auch anhand von Auskünften der Verbraucherverbände oder Online-Informationen der meisten Hersteller oder Lieferanten fundierte Entscheidungen treffen. Die lapidare Feststellung der Kommission „Das Kennzeichnungsschild ist das einzige Mittel zur Kommunikation mit den Verbrauchern“ ist folglich eine zu starke Vereinfachung. Wer ausschließlich auf das Kennzeichnungsschild angewiesen ist, möglicherweise lange nach dem Erwerb, benötigt unbedingt prägnante, verständliche und aussagefähige Informationen. Wer genauere Angaben wünscht, kann sich diese im Rahmen des geltenden EU-Rechts oder der guten Handelspraxis mühelos beschaffen. Die zahlreichen individuellen Kaufentscheidungen, die allein aufgrund der Markentreue getroffen werden, wirken in zweierlei Richtung. Ein Produkt wird für sicher gehalten, weil es vom Unternehmen X hergestellt wird, und der hohe Stellenwert der Markentreue sorgt dafür, dass das Unternehmen X wirklich sichere Produkte anbietet und sie neu konfektioniert, umgestaltet oder zurückzieht, wenn dies nicht zutrifft. (Einige fraglos kostspielige weltweite Rückrufaktionen bei Spielzeug und anderen Konsumgütern, die in letzter Zeit stattfanden, weil die innerbetriebliche Qualitätskontrolle versagte, sind anschauliche Beispiele dafür.)

4.14

Im Falle von Arbeitnehmern und sonstigen Personen, die sich an Arbeitsstätten aufhalten, in denen in der Regel stärkere und/oder längere Expositionen auftreten und alle Beteiligten täglich für den höchstmöglichen Arbeits- und Gesundheitsschutz sorgen müssen, sind die Verpackungen und Mengen im Allgemeinen größer, so dass eine detailliertere Kennzeichnung erfolgen kann. Auch hier besteht kein Mangel an zusätzlichen Informationen, die zu einem großen Teil nach EU-Recht oder anderen Vorschriften bei oder vor der Anlieferung von Rohstoffen oder Zwischenprodukten zur Weiterverarbeitung bereitzustellen sind. Eine US-amerikanische Website, die nach Angaben eines früher (im Februar 2005) vorgelegten Informationsberichts des EWSA zu REACH 1,4 Millionen Sicherheitsdatenblätter bereithält, verfügt jetzt über 3,5 Millionen, und es sollen jeden Tag etwa 10.000 hinzukommen. Sicherheitsdatenblätter, die auf die EU zugeschnitten sind und Angaben zu Stoffen und Zubereitungen in den entsprechenden Landessprachen enthalten, sind bei den meisten Herstellern und Lieferanten sowie einigen zentralen Stellen erhältlich und müssen natürlich den europäischen Verbrauchern vor der Lieferung zur Verfügung gestellt werden. Da sie in allen einschlägigen Sprachen und von sämtlichen Herstellern und Lieferanten für alle Produkte erstellt werden müssen, sind sehr viele einzelne Datenblätter erforderlich, die regelmäßig oder beim Erlass neuer Rechtsvorschriften wie der vorliegenden Verordnung aktualisiert werden müssen.

4.15

Ergänzend dazu ermöglicht das (im Juni 2007) neu eingerichtete eChemPortal der OECD den leichten Zugriff auf eine Reihe von Datenbanken, die von den Regierungen und Einrichtungen der Mitgliedstaaten unterhalten werden, darunter dem Europäischen Büro für chemische Stoffe der EU. Diese Datenbanken enthalten Angaben zu Zehntausenden von einzelnen Stoffen, die in der EU hergestellt und in Verkehr gebracht werden, und tragen Kurzbezeichnungen wie ESIS (EU), CHRIP (Japan), OECD HPV (OECD), SIDS HVPC (UNEP), HPVIS (US EPA) und INCHEM (IPCS), doch findet man darunter auch bekanntere und häufig verwendete EU-Informationsquellen wie IUCLID, ORATS, HPVCS, LPVCS, ELINCS und EINECS sowie sektorspezifische Sammlungen wie SEED, EUROPHYT, PHYSAN und CAT. Weltweit koordinierte Meldesysteme wie Pharmacovigilance und Cosmetovigilance sorgen dafür, dass unerwünschte Wirkungen bestimmter Produkte schnell zentral erfasst werden. Die Ausweitung dieser gemeinsamen Frühwarnprogramme der jeweiligen Branche und Aufsichtsbehörde auf andere weit verbreitete Konsumgüter sollte gefördert werden.

4.16

Es ist sicher zu begrüßen, dass diese Datenquellen vorhanden und ohne weiteres verfügbar sind, vor allem wenn wirklich alle Sicherheitsblätter, alle Produktinformationen aktualisiert werden können, um wesentliche Änderungen zum Ausdruck zu bringen, die sich im Rahmen der unterschiedlichen nationalen und regionalen Umsetzung des GHS erforderlich machen, ohne dass allen Beteiligten unvertretbar hohe Kosten entstehen. Allerdings ist auch hier unklar, ob dies in der Folgenabschätzung im vollen Umfang berücksichtigt wurde.

4.17

Das reichhaltige Angebot an Online-Informationen stellt aber in Verbindung mit der Länge der Umsetzungsvorschriften zunehmend eine Belastung wie auch eine juristische und intellektuelle Herausforderung für Aufsichtsbehörden und Anwender gleichermaßen dar. Die Verordnung (EG) 1907/2006 (REACH) war in der veröffentlichten englischen Endfassung 850 Seiten lang. Die noch nicht fertiggestellten REACH-Implementierungsvorhaben (RIP) und Leitlinien sollen mehr als 10 000 Seiten füllen. Ihre endgültige Form und künftiger Rechtsstatus sind noch nicht bekannt. Der gegenwärtig erörterte GHS-Vorschlag nimmt über 2 000 Seiten ein. Erneut werden Leitlinien benötigt — zur Verordnung und zur Umsetzung von etwa 20 wichtigen nachgeordneten Rechtsakten, darunter der Richtlinie 1996/82/EC (Seveso II), die davon betroffen sind. Somit werden die zuständigen Einrichtungen und Gremien der EU allein in diesem Bereich bald annähernd 20 000 Seiten Rechtsvorschriften und Begleitunterlagen erstellt oder geprüft haben. In diesem Vorgehen ist schwerlich ein Modell für bessere Rechtsetzung zu erkennen oder ein probates Mittel zur Unterstützung der Lissabon-Ziele; auch wird es die Bürger Europas kaum von dem Gedanken einer zentral verwalteten, aber bürgernahen und für ihre Anliegen offenen EU überzeugen.

4.18

Wenn aber diese beträchtlichen Kommunikationsprobleme rechtzeitig bewältigt werden können (vermutlich durch Aufgliederung der Rechtsvorschriften in ihre wesentlichen Bestandteile, d.h. klar formulierte und einheitliche Begriffsbestimmungen; Prüfverfahren; Endpunkte; Ergebnisse; notwendige Abläufe und Verfahren usw., die jeweils gesondert zu geeigneten, aber unterschiedlichen Zeitpunkten veröffentlicht und aktualisiert werden und nicht durchweg eine gleichzeitige Veröffentlichung als Primärrecht erfordern), wird sich tatsächlich ein beträchtlicher Nutzen ergeben. Das datengestützte und weltweit geltende GHS sollte künftig als Orientierungsgrundlage für all jene dienen, die sich mit der Optimierung des Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutzes befassen. Der sich daraus ergebende Nutzen ist möglicherweise viel größer als die relativ geringfügige Zunahme des Welthandels oder der inländischen Beschäftigung, die gegenwärtig als wirtschaftliches Argument für den Vorschlag vorgebracht wird.

5.1

Der EWSA nimmt zur Kenntnis, dass für die Annahme der vorgeschlagenen Verordnung eine enge Frist gesetzt ist, damit die Umsetzung im gleichen zeitlichen Rahmen wie bei REACH erfolgen kann und die einmalig in der Anlaufphase anfallenden Kosten möglichst gering ausfallen. Er stellt überdies fest, dass dies erst der Beginn eines weltweiten Prozesses ist, der von den beteiligten Aufsichtsgremien sowie den direkt betroffenen Unternehmen und sonstigen Akteuren ständige Korrekturen erfordert. Es ist also ganz augenscheinlich notwendig, möglichst viele der bekannten Probleme zu erkennen und zu klären und den Kernbestand des Vorschlags so flexibel wie möglich zu handhaben. Da hier ein gutes und bewährtes System von einem hoffentlich ebenso guten System abgelöst wird, bringen einzelne Sonderregelungen mit dem Ziel, Zeit für die Klärung von Problemen zu gewinnen, nur geringe Risiken mit sich.

5.2

Beispielsweise ist die Erstellung und Aufnahme einer „Tabelle für die Umwandlung“ von Anhang 1 der geltenden Richtlinie in Anhang VI der neuen Verordnung durch Mitarbeiter der Kommission und nationale Sachverständige zwar eine nützliche Orientierungshilfe für die Umstellung der alten auf die neuen Erfordernisse, doch erfolgte sie unter Umgehung all der ordnungsgemäßen Prüfungs- und Abstimmungsverfahren, die den über 1 000 Seiten ausmachenden Entscheidungen ursprünglich zugrunde lagen. Bei sofortigem Inkrafttreten müssten Mittel für eine detaillierte Prüfung aufgewendet werden, und dies zu einem Zeitpunkt, da die Mehrzahl der Unternehmen schon mit der Erfüllung der Registrierungsvorschriften von REACH alle Hände voll zu tun haben. Da es oft vorkommt, dass EU-Rechtsvorschriften verabschiedet werden, obwohl ein Teil oder die Gesamtheit der Anhänge noch leer ist, könnte man auch hier so verfahren, damit der Zeitplan insgesamt beibehalten wird. Damit entfällt auch das Problem der Haftung für Fehler bei der „Umwandlung“ bzw. „Umstellung“ der Erfordernisse, die derzeit bei den zuständigen Dienststellen der Kommission liegen würde, was natürlich unbefriedigend wäre. Dass bei dieser Umstellung viele Fehler in den aktuellen Rechtsvorschriften aufgedeckt werden dürften, insbesondere durch das Hinzukommen vieler neuer Sprachen, wo es auf eine präzise „Übersetzung“ im normalen linguistischen Wortsinn ankommt, ist da nur ein schwacher Trost, denn angesichts der Datenmengen ist davon auszugehen, dass sich gleichzeitig neue Fehler einschleichen, die allein der Hersteller oder Lieferant des betreffenden Erzeugnisses nach und nach entdecken wird.

5.3

Ähnliche Feststellungen gelten für alle Fälle, in denen das neu einzuführende GHS ohne nähere Prüfung eine Verschärfung der derzeitigen Vorschriften für die Einstufung und damit der Kennzeichnung, Verpackung usw. im Beförderungsrecht oder in nachgeordneten Rechtsvorschriften bewirken würde. Denkbar wäre dies zum Beispiel bei einigen gängigen Konsumgütern wie Waschmitteln, da das GHS hier anscheinend eine völlig unsinnige Überkennzeichnung vorschreibt. Wie ein häufig zitiertes Beispiel zeigt („Nach dem Verschütten eines handelsüblichen Waschmittels sollte sich der Benutzer aller Kleidungsstücke entledigen und sie mit dem gleichen Waschmittel waschen“), bringt man damit lediglich das System und alle, die es anwenden, in Misskredit. Jedenfalls erreicht man so nicht das höchste Schutzniveau in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit und Umwelt. Wichtig ist dabei die behutsame Verwendung der in Artikel 30 Absatz 1 vorgesehenen Ausnahmen, wonach „Sicherheitshinweise, ... die eindeutig unnötig sind, ... nicht in das Kennzeichnungsschild aufgenommen“ werden.

5.4

Probleme bereitet auch die in manchen Staaten verbreitete Praxis der Überklassifizierung, die für eine Begrenzung der Haftpflicht der Hersteller sorgen soll, aber einem ordnungsgemäßen Arbeits- oder Verbraucherschutz nicht förderlich ist. Konkret unterscheidet der vorgeschlagene Rechtsakt nicht hinreichend zwischen Produkten, die möglicherweise eine „reizende“ Wirkung entfalten (d.h. in bestimmten Fällen eine zeitweilige und reversible Rötung oder Schwellung der Haut bewirken können), und solchen, die „ätzend“ wirken (d.h. eine dauerhafte und gegebenenfalls irreversible Abtragung von Haut verursachen, etwa durch eine starke Säure bzw. Base oder durch die Einwirkung von Sauerstoff). Ein möglicher „Augenschaden“ ist dabei speziell zu berücksichtigen, denn er kann gravierende Folgen haben, die bis zur Erblindung reichen, so dass darauf unbedingt durch ein geeignetes und leicht erkennbares Symbol hingewiesen werden sollte. Erschwert wird das Ganze durch vorgeschriebene oder freiwillige Einschränkungen von Tierversuchen bei der Prüfung von Produkten, die fast einen revidierten Endpunkt erreicht haben und bei denen die Kennzeichnung und Verpackung als Konsumartikel von der vorgenommenen Einstufung abhängt. Da solche Produkte eher die Ausnahme als die Regel darstellen, würden kurzzeitige Sonderregelungen ermöglichen, dass der gesamte Vorschlag ohne Zeitverzug zum Tragen kommt.

5.5

Eine Überkennzeichnung hat auch unerwünschte Folgewirkungen für die Verpackung, denn kindersichere Verschlüsse sind auch von älteren oder gebrechlichen Menschen kaum zu öffnen. Ratschläge zur sorgsamen Handhabung und Lagerung von Produkten im Alltagsleben sind im Allgemeinen wertvoller als Vorrichtungen, die eine Nutzung verhindern oder dazu führen, dass die Behälter offen bleiben oder der Inhalt in weniger sichere Behälter umgefüllt wird. Die Verbraucher wissen, gestützt auf eine hilfreiche Kennzeichnung, den gesunden Menschenverstand und tägliches Achtgeben, sehr wohl, dass Erzeugnisse wie Herd- und Abflussreiniger mit großer Vorsicht zu behandeln sind. Auch sind sie in den meisten Fällen durchaus in der Lage, mit Waschmitteln oder Geschirrspüler-Tabs umzugehen, ohne sich zu verletzen. All diese Erzeugnisse als „ätzend“ zu kennzeichnen und mit dem Signalwort „GEFAHR“ zu versehen, schießt über das Ziel hinaus und gefährdet das gesamte Vorhaben.

5.6

Die genannten Beispiele werfen auch die Frage auf, inwieweit untersucht wurde, wie die verschiedenen neuen (und alten) Piktogramme, Signalwörter und Hinweise weltweit von verschiedenen Zielgruppen wahrgenommen werden. Auch wenn es zu spät ist, die GHS-Vorschläge der UN zu ändern, könnten sich einige zusätzliche Wörter als hilfreich erweisen oder Änderungen vorgeschlagen werden, um für mehr Klarheit zu sorgen. Besonders zu bedauern ist der Verzicht auf das weithin bekannte Andreaskreuz-Symbol (schwarz auf orangefarbenem Untergrund). Es wird geraume Zeit dauern, bis die neuen Symbole auf Anhieb erkannt werden, und insbesondere die Verbraucher werden einem erhöhten Risiko ausgesetzt sein, bis sich die neuen Symbole vollständig durchgesetzt haben. Deshalb sollten in den Verkaufsstellen möglichst bald Kommunikationsmaßnahmen durchgeführt (und zentral finanziert) werden, um all jenen eine Orientierungshilfe zu bieten, die regelmäßig Käufe in Einzelhandelseinrichtungen tätigen. Die Erfordernisse des Online-Handels, bei dem der Kunde im Moment des Kaufs nur selten eine Kennzeichnung zu sehen bekommt, bedürfen weiterer Untersuchungen.

5.7

Was die Angaben zu den Bestandteilen einer Zubereitung oder eines Gemischs anbelangt, wird im vorgeschlagenen Rechtsakt vernünftigerweise die Verwendung von CAS-Nummern (diese umfassen derzeit über 32 Millionen organische und anorganische Stoffe mit teilweise oder vollständig definierter Struktur, von denen etwa 13 Millionen als im Handel erhältlich eingestuft sind, vielfach in sehr kleinen Mengen) und ergänzend dazu von IUPAC, CAS- oder sonstigen Bezeichnungen verlangt. Es gilt aber darauf hinzuweisen, dass diese Bezeichnungen dazu gedacht sind, Strukturen zu bestimmen, und nicht dazu dienen, Gefahren oder Risiken zu benennen. Für Notfall- und Sicherheitspersonal und für toxikologische Zentren sind sie nur selten von Nutzen, da spezifische Gegenmittel in der Regel nicht vorhanden sind. Dabei ist die Entscheidung zwischen dem Auslösen von Erbrechen und dem Neutralisieren des Gifts im Magen unter Umständen entscheidend für die Notfallversorgung. Für eine konkrete Beratung dürfte auch der anschließende Kontakt zum Hersteller, der an jedem Tag rund um die Uhr erreichbar sein sollte, von ausschlaggebender Bedeutung sein. Als Orientierung für Notfälle sollten diese Angaben und nicht die formale chemische Bezeichnung und die Molekularstruktur eines oder mehrerer Bestandteile eines komplexen Gemischs auf dem Kennzeichnungsschild erscheinen.

5.8

In Fällen, in denen die Benennung eines spezifischen Bestandteils bis hin zur Offenlegung der absoluten chemischen Struktur nur für einen Wettbewerber von Vorteil ist und der Originalhersteller um geistige Eigentumsrechte gebracht wird, sollten folglich die in der jetzigen Zubereitungs-Richtlinie enthaltenen Schutzklauseln beibehalten werden. Im Allgemeinen betrifft dieses Problem nur die „Performance fluids“ wie Schmieröle und andere High-Tech-Zubereitungen, bei denen eine Exposition der Verbraucher in der Regel nur in geringem Maße stattfindet und die allgemeinen Gefahren unabhängig von der konkreten Zusammensetzung auf der Hand liegen.

5.9

Damit im Zusammenhang stehen die Probleme, die sich aus der vorgeschlagenen Verwendung des Wortes „Gemisch“ ergeben, das sich nur auf ein System von Stoffen beziehen sollte, die mit physikalischen Mitteln getrennt werden können — anders als eine „Verbindung“ oder ein „Stoff“ (die sich nicht auf diese Weise trennen lassen). Bei dieser Definition werden anscheinend ganz unterschiedliche materielle Systeme (natürlich vorkommende Erze, Mineralien, Konzentrate und Pflanzenextrakte) mit „Zubereitungen“ in einen Topf geworfen, bei denen es sich um ein absichtlich herbeigeführtes Gemisch bekannter Bestandteile handelt, aus denen sich die Gefährlichkeit des Endprodukts durchaus ableiten lässt. Legierungen (und Gläser) zählen zu keiner der genannten Kategorien und bedürfen sowohl hier als auch bei REACH einer gesonderten und sachgerechteren Regelung. Auch ist nicht erkennbar, warum Abfallströme als Kategorie ausgenommen werden, obwohl sie im EINECS-Verzeichnis manchmal unter „Schleime“ und „Schlämme“ als „Stoffe“ erscheinen. Dies legt den Schluss nahe, dass ein Erzgemisch in seinem natürlichen Zustand der Einstufung bedarf (ohne erkennbaren Sinn, da es kaum mit Verbrauchern in Berührung kommen dürfte und keine Substitutionsmöglichkeit besteht), während Schrott oder gemischte Papierabfälle, die bei einer kontinuierlichen Verarbeitung und Verwertung „wie besehen“ behandelt werden müssen, herausfallen. In all diesen Fällen ist eine sichere Handhabung am Arbeitsplatz erforderlich, doch ist dies nicht das primäre Anliegen der Einstufung, und gekennzeichnet oder verpackt werden diese Produkte so gut wie nie. Eine branchen- oder arbeitsplatzspezifische Gesetzgebung bietet in der Regel einen besseren Schutz.

5.10

Die Begriffsbestimmungen sollten unbedingt vollständig in den Vorschlag aufgenommen werden, ohne dass eine bloße Übernahme aus dem GHS erfolgt oder auf andere Dokumente verwiesen wird. Es würde sich hier eine gute Gelegenheit ergeben, das Wort „chemical“ in seiner Bedeutung als Substantiv und Adjektiv erstmals zu definieren. Wenn es gleichbedeutend mit „Stoff“ ist, was vermutlich zutrifft, sollte dies deutlich gemacht werden. So käme es auch zu einer Präzisierung des Geltungsbereichs dieser und anderer Richtlinien und Verordnungen, die sich keineswegs nur auf die Produkte der recht genau definierten „chemischen“ Industrie beziehen. Zudem würde deutlich werden, dass die Wiedergabe des Substantivs „chemical“ mit „chemischer Stoff“ in Sprachen, die über kein einzelnes Wort als Äquivalent verfügen, nicht das Vorhandensein von alternativen (und vermutlich nichttoxischen) „nichtchemischen Stoffen“ impliziert. Hoffentlich hat dies auch zur Folge, dass wohlgemeinte, aber bedeutungslose Hinweise wie „die meisten Artikel enthalten Chemikalien“ (1) (was enthalten die übrigen?) oder „Chemikalien kommen in fast jedem Betrieb zur Anwendung“ (2) (was verwendet man in den anderen Betrieben?) möglichst unterbleiben. Der EWSA ist sich natürlich darüber im Klaren, dass in allen Rechtsvorschriften einheitliche Begriffsbestimmungen vonnöten sind. Er ist aber nicht damit einverstanden, dass einzelne Rechtsakte „fundamentaler“ sind als andere (wenn doch, dann wohl am ehesten dieser Vorschlag) und dass alle Beteiligten die gesamten einschlägigen Rechtsvorschriften durchlesen müssen, um herauszufinden, was ein bestimmtes Wort bedeutet oder nicht bedeutet. Dies wird immer wichtiger, da die Übersetzung in verschiedene Sprachen zu unterschiedlichen Bedeutungsnuancen führt, die es in der Ausgangsfassung nicht gibt — oder Unterscheidungen verwischt, die wichtig waren. So wird hier zum Beispiel der Ausdruck „Produkt“ in einem neutralen Sinn für alle Güter verwendet, die von einem Betrieb oder einem Verbraucher erworben oder verwendet werden könnten. Er ist keineswegs als Synonym zu dem Ausdruck „Artikel“ zu sehen, der im EU-Recht und in anderen Rechtsvorschriften eine spezielle Bedeutung hat. Im Englischen ist dieser Bedeutungsunterschied klar, in anderen Sprachen aber vielleicht weniger. Unabhängig von den Gegebenheiten jeder Sprache muss diese Unterscheidung deutlich herauskommen. Auch andere sprachliche oder kulturelle Grauzonen sind zu ermitteln und zu vermeiden. So könnte man zum Beispiel bei „substance-free environment“ in Europa an eine „chemiefreie Zone“ oder, wenn man „substance-free“ als „materiefrei“ übersetzt, sogar an den Weltraum denken, während in den USA damit eine Schule gemeint ist, an der Alkoholgenuss und Rauchen verboten sind. In der Regenbogenpresse vieler Kulturkreise gilt jemand, der an seinen Händen oder seiner Kleidung Spuren von „chemischen Stoffen“ trägt, schon als Terrorist.

5.11

Jedenfalls muss für jeden, auch für den Laien, klar ersichtlich sein, welche konkrete Bedeutung die einzelnen Wörter vermitteln sollen. Ein Verwendungsverbot für das Wort „Gefahr“ in Verbindung mit dem Wort „Warnung“ mag für Personen, die beruflich mit Kennzeichnung zu tun haben, von Interesse sein, doch werden diese beiden Wörter in anderen Hinweisen auf Risiken häufig zusammen verwendet. Im Englischen ist es schwierig, zwischen „dangerous“ und „hazardous“ einen Bedeutungsunterschied zu erkennen. Wenn in allen Sprachen der EU (und ihrer Handelspartner) ein solcher Unterschied besteht, sollte er deutlich gemacht werden. Zu vermeiden ist die Verwendung von Abkürzungen wie „m-Faktor“, die nur einen Sinn ergeben, wenn die jeweilige Entsprechung für „multiplying“ in der Landessprache auch mit dem Buchstaben „M“ beginnt. (Die Tatsache, dass in den geltenden Rechtsvorschriften ständig von R-Sätzen und S-Sätzen die Rede ist, die für Risiko bzw. Sicherheit stehen, zeigt ganz einfach, dass die Texte in Englisch abgefasst wurden und man wenig Rücksicht auf die Bedürfnisse anderer Sprachen nahm.)

5.12

Um einen Damm gegen die Flut der Daten zu Millionen von Stoffen, die in kleinen oder gar winzigen Mengen weitergegeben werden, zu errichten, wäre angesichts des Erfassungsbereichs dieses Vorschlags ein Schwellenwert hilfreich, der auf dem Jahresumsatz, der Verpackungsgröße, dem Verpackungsgewicht oder der bekannten Toxizität beruht. Außerdem wäre es sinnvoll, den derzeitig verfügbaren Kennzeichnungen eine weitere hinzuzufügen, die für die zumeist zwischen Laboratorien erfolgende Weitergabe sehr kleiner Mengen als Proben für FuE-Arbeiten gilt und zum Ausdruck bringt, dass das „Produkt nicht geprüft oder eingestuft wurde“ und „nur für fachliche Zwecke geeignet“ ist. (Der Vorschlag, „Stoffe und Gemische für wissenschaftliche Forschung und Entwicklung“ auszuklammern, aber nur wenn sie als „krebserzeugend, erbgutverändernd oder fortpflanzungsgefährdend“ gelten, ist unangebracht und sollte zurückgezogen werden. Es liegen keine Anhaltspunkte vor, wonach die Gefahren im Labor eine vorrangige Behandlung erfordern oder dass im Labor tätige Personen entgegen allen Erwartungen unter Informationsdefiziten leiden. Sollte dies nachweislich der Fall sein, wären Änderungen der EU-Vorschriften zur guten Laborpraxis wohl der bessere Weg.)

5.13

Zudem sollte sichergestellt werden, dass das vorgeschlagene Einstufungs- und Kennzeichnungsverfahren auch künftig die inhärenten gefährlichen Eigenschaften der einzelnen Stoffe und Zubereitungen oder Gemische, die auf den Markt gelangen, in vollem Umfang zum Ausdruck bringt. Jegliche Ausweitung auf informelle oder unregulierte Mini-Risikobewertungen von Herstellern oder Lieferanten, um künftige oder voraussichtliche Einsatzmöglichkeiten zu berücksichtigen, ist zu vermeiden, da sie weder mit dem geltenden EU-Recht noch mit dem GHS-Vorschlag der UN im Einklang steht.

5.14

Im Hinblick auf die Durchführung, die Berichterstattung und die Sanktionen bei Verstößen sieht der Vorschlag vernünftigerweise vor, dass dafür die Mitgliedstaaten verantwortlich sind, aber mit der Maßgabe, dass die vorgesehenen Sanktionen „wirksam, angemessen und abschreckend“ sind und dass sie spätestens 18 Monate nach Inkrafttreten der Verordnung der Kommission mitgeteilt werden. Der EWSA stellt aber dazu fest, dass der Vorschlag ebenso wie die geltenden Rechtsvorschriften darauf abzielt, die bei der Einstufung verwendeten Kriterien und Verfahren zu harmonisieren, nicht aber die Ergebnisse der Einstufung. Die Sanktionen dürften daher in puncto Höhe, Wirkung und Durchsetzbarkeit eher gering sein gemessen am Bestreben der Hersteller, die Arbeitnehmer und Verbraucher, von denen ihre geschäftliche Existenz abhängt, umfassend und sachgemäß zu schützen. Deshalb kommt es darauf an, dass sich der Vorschlag insgesamt im Zusammenwirken mit anderen Rechtsvorschriften wie REACH als praktikabel erweist.

5.15

Abschließend sei auf die Notwendigkeit verwiesen, die Qualität der in verschiedenen Staaten erhobenen Daten zu bewerten, damit sie vergleichbar sind und für die Ermittlung der Gefahren taugen, die mit neuen und komplexen Stoffen verbunden sind, darunter solchen mit „unbekannter oder veränderlicher Zusammensetzung“. Klassifizierungssysteme dafür sind vorhanden, beispielsweise bei der Society of Chemical Hazard Communications. Darüber hinaus sind extern begutachtete Daten im Register of Toxic Effects of Chemical Substances gespeichert. Es hat den Anschein, dass noch keine vollständige Klarheit über das richtige Procedere -vermutlich im Rahmen der UN — besteht oder die Ressourcen und Haushaltsmittel noch nicht bereitstehen.

9.8.2008   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 204/57

1.1

Der EWSA hält es für strategisch sinnvoll, die Debatte über die gesamte EU-Qualitätspolitik neu zu beleben und zu vertiefen. Dabei sollte zwischen den rechtlichen Auflagen hinsichtlich Lebensmittelsicherheit, Umweltschutz und Berücksichtigung sozialer Belange (auch im Hinblick auf ein mögliches EU-Qualitätssiegel) und jenen, die auf die Hervorhebung der besonderen, auf höheren Standards beruhenden Eigenschaften der Produkte und Lebensmittel der verschiedenen Gebiete der EU abzielen, ein harmonischer Ausgleich gefunden werden.

1.1.1

In Bezug auf die Effizienz des Systems der geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen (g.A.) ist nach Auffassung des Ausschusses Folgendes erforderlich:

Der EWSA ist der Auffassung, dass diese kritischen Punkte bei der Überarbeitung der Verordnung (EG) Nr. 510/2006 nur teilweise berücksichtigt wurden und nunmehr berichtigt werden müssen, da bei einer Erweiterung des Systems um Drittstaaten mit noch größeren Problemen zu rechnen ist.

1.1.2

Im Hinblick auf die Effizienz schlägt der EWSA vor, zum einen Maßnahmen zur Gewährleistung des erforderlichen Ansehens des Erzeugnisses auf dem Markt vorzusehen, und zwar durch die Stärkung der mit der Verwaltung der g.A. betrauten Organisationen, und zum anderen klar definierte und glaubwürdige Spezifikationen einzuführen, die sich auf wirklich unabhängige effiziente und wirksame Prüfungen stützen.

1.1.3

Der EWSA empfiehlt deshalb, dass die erforderliche einheitliche Verwendung der Spezifikationsinhalte in den für die Eintragungsanträge zuständigen Behörden mithilfe von festgelegten Kriterien für die Repräsentativität der anstragstellenden Organisation gewährleistet wird, damit sichergestellt werden kann, dass auch komplexe und kontroverse Aspekte eine angemessene Berücksichtigung finden.

1.1.4

In Bezug auf die Effizienz betont der EWSA darüber hinaus, dass die geografischen Angaben zunehmend in die grundlegenden Instrumente für die ländliche Entwicklung in den Mitgliedstaaten einbezogen werden müssen. Dabei sollten alle erdenklichen Anstrengungen unternommen werden, um die Einführung der geografischen Angaben und die im Rahmen der zweiten Säule vorgesehenen Maßnahmen zu verknüpfen, wobei insbesondere den neuen Mitgliedstaaten und den benachteiligten Regionen im Allgemeinen Rechnung zu tragen ist.

1.1.5

Schließlich ist der EWSA der Auffassung, dass das System der geografischen Angaben, das als Chance für die ländliche Entwicklung gesehen wird, an die zunehmenden (auch ethischen, sozialen und ökologischen) Erwartungen des Verbrauchers angepasst werden muss. Wenn dieser Ansatz in einer Strategie für Partnerschaften mit anderen Weltregionen zum Tragen kommt (auch im Wege einer gut geregelten und kontrollierten Öffnung für die Einfuhr von g.A.-Erzeugnissen aus den Entwicklungsländern), dann könnte dies zu einem breiteren Konsens hinsichtlich der Ursprungsbezeichnungen führen und die multilateralen Verhandlungen begünstigen.

1.1.6

In Bezug auf die Aufwertung der g.A.-Erzeugnisse ist der EWSA der Auffassung, dass die Maßnahmen zur Förderung von Gemeinschaftsmarken verstärkt unterstützt werden müssen. Diese Maßnahmen sollten auf mehr Informationen für die Erzeuger und eine bessere Kommunikation mit den Verbrauchern abzielen (insbesondere in jenen Ländern, in denen diese Aspekte nur schwach ausgeprägt sind). Ziel ist es, eine Zunahme der g.A.-Erzeugnisse, eine einheitlichere Verbreiterung dieser Produkte in der EU und eine Steigerung der Nachfrage auf dem Markt zu erreichen.

1.1.7

In Bezug auf die Forschung und die Verbreitung von Erkenntnissen über die Auswirkungen des Systems in der EU und auf die Märkte empfiehlt der EWSA eine angemessene und einheitliche Verbreitung der Ergebnisse der von den verschiedenen Kommissionsdienststellen durchgeführten erfolgreichen Untersuchungen, und zwar in allen Mitgliedstaaten und unter allen beteiligten Akteuren.

1.1.8

Der EWSA empfiehlt, die Welthandelsverhandlungen im Bereich der geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen in den Rahmen einer weiter gefassten Politik der internationalen Zusammenarbeit einzubetten. In diesem Zusammenhang hält er es für erforderlich, das Verhandlungspaket (Ausweitung des Artikels 23 des Übereinkommens über handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum, TRIPS, auf alle g.A.-Erzeugnisse; internationales Register; technische Unterstützung für die Entwicklungsländer) mit einem größeren Nachdruck und mit mehr Überzeugung erneut auf den Tisch zu bringen, wobei gleichzeitig die zusätzlichen bilateralen Verhandlungen ebenfalls wirksam fortgeführt werden sollten.

1.2

Der EWSA möchte insbesondere auf folgende sechs zu regelnde Aspekte eingehen, die von der Kommission aufgezeigt wurden (vgl. 2720. Tagung des Rates der Europäischen Union am 20. März 2006):

1.2.1

Erster Aspekt: „Erfassung von geschützten geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen bei Zutaten.“ Nach Auffassung des EWSA müssen im Einvernehmen mit allen betroffenen Parteien, die an den antragstellenden Organisationen beteiligt sind (Schutzkonsortien etc.), im Hinblick auf die enthaltenen g.A.-Zutaten die Kriterien und Parameter festgelegt werden, die erfüllt werden müssen, um für das Enderzeugnis eine geografische Angabe oder Ursprungsbezeichnung verwenden zu können.

1.2.2

Zweiter Aspekt: „Anwendung alternativer Instrumente wie Marken, um geografische Angaben und Ursprungsbezeichnungen zu schützen“. Nach Auffassung des EWSA ist die Anwendung eingetragener Marken zum Schutz der geografischen Angaben außerhalb der EU sicherlich ein gangbarer Weg. Er kann jedoch nicht die Lösung für das Problem des internationalen Schutzes der Bezeichnungen sein, da er (angesichts der Zahl der potenziell betroffenen Länder) komplex und kostspielig ist (d.h. nur für jene Handelsorganisationen durchführbar, die über angemessene Finanzmittel verfügen) und keinen umfassenden Schutz gewährleistet.

1.2.3

Dritter Aspekt: „Erzeugnisse, die in den Geltungsbereich der Verordnung fallen, unter besonderer Berücksichtigung von Salz, Kräutermischungen, Erzeugnissen aus Korbweide und Gewürzen“. Der EWSA begrüßt die Tatsache, dass im Rahmen der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften nunmehr auch für Eintragungsersuche für nicht rein landwirtschaftliche Produkte (Salz, Kräutermischungen, Erzeugnisse aus Korbweide, Gewürze u.a.) der Weg offen steht, und zwar im Hinblick auf eine Aufwertung der ländlichen Kultur eines Gebietes. Zugleich empfiehlt er ihre Ausweitung auf alle bislang noch nicht erfassten landwirtschaftlichen Erzeugnisse.

1.2.4

Vierter Aspekt: „Erfassung des Ursprungs von Rohstoffen“. Im Rahmen allgemeiner freiwilliger Branchenvereinbarungen mit Beteiligung aller betroffenen Parteien, wie dies in dem jetzigen Antragstellungsverfahren vorgesehen ist, empfiehlt der EWSA, bei geografischen Ursprungsbezeichnungen die Aspekte im Zusammenhang mit der Verwendung von Rohstoffen und der obligatorischen Voraussetzung, dass all diese Rohstoffe aus dem geografischen Gebiet stammen, genauer zu prüfen.

1.2.5

Fünfter Aspekt: „Kriterien für die Beurteilung, ob ein Name zur Gattungsbezeichnung geworden ist“. Nicht zuletzt angesichts der bisherigen Streitfälle empfiehlt der EWSA, präzisere Instrumente zu entwickeln, die eine leichtere Ermittlung des langjährigen Bestehens und/oder des Ansehens einer Bezeichnung erlauben, so beispielsweise die Einsetzung einer Behörde (eines Prüfungsgremiums) zur Filterung und/oder Überwachung der eventuellen, in den verschiedenen EU-Mitgliedstaaten bereits bestehenden Bezeichnungen oder anderer außergerichtlicher Schlichtungsinstanzen.

1.2.6

Sechster Aspekt: „Gestaltung der Gemeinschaftszeichen zur Kenntlichmachung von geografischen Angaben und geschützten Ursprungsbezeichnungen“. Der EWSA ist der Auffassung, dass die Verschmelzung von g.U und g.g.A. zu einer einzigen Marke die Gefahr bergen kann, zwei gleichwertigen, effektiv bestehenden und in den verschiedenen Regionen verankerten Gegebenheiten nicht in ausgewogener Weise gerecht zu werden. Da jedoch eine effizientere Kommunikation mit den Verbrauchern notwendig ist, sollte eine deutlichere graphische Unterscheidung zwischen g.U. und g.g.A. angestrebt werden (beispielsweise mithilfe unterschiedlicher Farben), während die Unterscheidung für die anderen europäischen Marken (g.t.S., ökologischer Anbau) weiter differenziert werden sollte (auch mithilfe unterschiedlicher Symbole).

1.3

Folglich spricht sich der EWSA dafür aus, dass bei der Wiederaufnahme der Diskussion über die gemeinsame Agrarpolitik (voraussichtlich 2013) im Rahmen der umfassenden EU-Strategie alle Herausforderungen, vor denen der europäische Landwirtschafts- und der Lebensmittelsektor stehen, umfassend und systematisch angegangen werden. Hierzu gehört eine gemeinsame Marktpolitik, die darauf ausgerichtet sein muss, die zunehmenden Einkommensrisiken aufzufangen, die auf die Volatilität der immer offeneren und globalisierten Agrarmärkte zurückzuführen sind. Hierzu gehört auch eine stärkere und wirksamere Politik der ländlichen Entwicklung sowie eine Qualitätspolitik, die als Grundpfeiler der Zukunft der gesamten europäischen Agrarpolitik wahrgenommen wird. Schließlich gehört hierzu auch eine ausgewogene und kontinuierliche Politik zur Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und der Energieressourcen.

1.4

Der EWSA fordert die Mitgliedstaaten außerdem auf, eigene Initiativen zu entwickeln, um das europäische System der g.g.A. und g.U. optimal zur verstärkten Förderung sowohl der landwirtschaftlichen Produkte ihrer Gebiete als auch des europäischen Agrarmodells zu nutzen.

2.1

In der europäischen Gesellschaft lässt sich seit langem beobachten, dass das Bewusstsein der Verbraucher hinsichtlich der Merkmale von Lebensmitteln und Agrarerzeugnissen kontinuierlich wächst. Infolgedessen steigt die Nachfrage nach Qualitätsprodukten. Die Antwort der EU auf diese Nachfrage sind eigene Rechtsvorschriften zur Aufwertung der landwirtschaftlichen Qualitätserzeugnisse, die sowohl den Aspekten der Lebensmittelsicherheit („Hygiene-Paket“, Rückverfolgbarkeit usw.) als auch jenen zur Unterscheidung bestimmter Produktionsmethoden (Qualitätsmarken: ökologischer Landbau, g.A.) Rechnung tragen. Der Begriff „Qualität“ ist in dieser Stellungnahme in diesem Sinn zu verstehen.

2.2

In diesem Zusammenhang wurden im Rahmen der europäischen Politik spezifische Vorschriften zur Kennzeichnung lokaler Spezialitäten eines bestimmten Herkunftsorts erlassen, so beispielsweise für lokale Produkte, deren Qualität oder Ansehen auf ihrer Herkunft aus einem bestimmten geografischen Produktionsgebiet oder auf Rohstoffen bzw. Herstellungsmethoden basieren, die für eine begrenzte geografische Region typisch sind.

2.3

In den europäischen Mittelmeerländern geht der Schutz der mit dem Herkunftsort zusammenhängenden Angaben zur Kennzeichnung von Lebensmitteln auf den Beginn des zwanzigsten Jahrhunderts zurück. Zunächst wurde er im Weinsektor eingeführt und anschließend auf andere Lebensmittel ausgeweitet.

2.4

1992 hat die Kommission erstmals einen für alle EU-Mitgliedstaaten geltenden gemeinsamen Rechtsrahmen zur Bezeichnung von Agrarerzeugnissen und Lebensmitteln erlassen. In diese neuen Vorschriften flossen Definitionen, Anforderungen und Verfahren aus den bereits bestehenden einzelstaatlichen Gesetzgebungen mit ein, was an der engen Entsprechung zwischen dem europäischen Siegel der geschützten Ursprungsbezeichnung, der französischen appellation d'origine controlée, der spanischen denominacion de origen bzw. der italienischen denominazione di origine controllata deutlich wird.

2.5

Mit dem gemeinsamen Rechtsrahmen sind die Verordnung (EWG) Nr. 2081/92 zum Schutz von geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel und die Verordnung (EWG) Nr. 2082/92 über Bescheinigungen besonderer Merkmale von Agrarerzeugnissen und Lebensmitteln gemeint. Beide Verordnungen wurden unlängst durch die Verordnungen (EG) Nr. 510/2006 und Nr. 509/2006 vom März 2006 geändert.

2.6

Die Verordnung (EG) Nr. 510/2006 betrifft den Schutz von Angaben und Bezeichnungen für Erzeugnisse, deren spezifischer Charakter durch ihren geografischen Ursprung bestimmt wird, mit anderen Worten die geschützte Ursprungsbezeichnung (g.U.) und die geschützte geografische Angabe (g.g.A.).

2.6.1

Erzeugnisse mit dem Siegel g.U. weisen Merkmale auf, die ausschließlich durch die natürliche Umgebung und die Fähigkeiten der Erzeuger der Region, aus der sie stammen, bestimmt werden. Im Falle des g.U.-Siegels ist es daher erforderlich, dass alle Phasen des Produktionsprozesses (Herstellung der Rohstoffe, Verarbeitung und Vorbereitung) in der betreffenden Region erfolgen und zwischen den Merkmalen des Erzeugnisses und seinem geografischen Ursprung ein enger Zusammenhang besteht. Das huile d'olive de Nyons, der Parmigiano reggiano und das Shetland lamb sind Beispiele für Erzeugnisse mit dem g.U.-Siegel.

2.6.2

Auch die Erzeugnisse mit dem g.g.A-Siegel weisen besondere Eigenschaften auf, die mit einer bestimmten Region zusammenhängen. In diesem Fall ist es jedoch ausreichend, dass nur eine Produktionsphase in der betreffenden Region stattfindet, während beispielsweise die verwendeten Rohstoffe durchaus aus einer anderen Region stammen können. Beispiele für solche Erzeugnisse sind der Clare Island salmon, die arancia rossa di Sicilia und das Dortmunder Bier.

2.7

Gegenstand der Verordnung (EG) Nr. 509/2006 sind garantiert traditionelle Spezialitäten (g.t.S.), deren Logo für Erzeugnisse mit besonderen Eigenschaften verwendet wird, die den verwendeten Rohstoffen oder einer traditionellen Zubereitungsmethode und nicht der geografischen Herkunftsregion zu verdanken sind. Beispiele für garantiert traditionelle Spezialitäten sind der Serrano-Schinken, das Kriek-Bier oder das Kalakukko-Brot.

2.8

Die Verordnungen (EG) Nr. 509/2006 und Nr. 510/2006 wurden vom Rat der Europäischen Union am 20. März 2006 angenommen. Auf derselben Ratstagung hat die Kommission erklärt, dass sie die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 510 und ihre Weiterentwicklung grundsätzlich überprüfen werde (3).

2.9

Mit den neuen Vorschriften über die Gütebezeichnungen wurde das System beträchtlich vereinfacht. Davor reichten die Antragsteller z.B. ihren Eintragungsantrag bei der zuständigen nationalen Behörde ein, die nach eingehender Prüfung die vollständigen Unterlagen an die Europäische Kommission weiterleitete. Diese wiederum nahm anschließend eine erneute vollständige Prüfung vor. Nunmehr obliegt es den Mitgliedstaaten, gemäß den gemeinschaftlichen Verordnungen und Leitlinien über die Anträge zu befinden. Die Rolle der Kommission beschränkt sich auf eine Prüfung der Hauptangaben, die in einem einzigen Dokument zusammengefasst sind. Dieses wird anschließend im Amtsblatt veröffentlicht. Eine weitere Neuerung besteht darin, dass Hersteller aus Drittländern einen Eintragungsantrag nunmehr direkt bei der Kommission einreichen können. Davor mussten die Anträge hingegen zunächst bei den nationalen Behörden vorgelegt werden, die nicht immer willig bzw. darauf vorbereitet waren, diese zu prüfen.

2.10

Am 5. Februar 2007 veranstaltete die Kommission eine Konferenz zum Thema Lebensmittelqualitätszertifizierung, wobei sie das Spektrum der zu behandelnden Themen erheblich ausweitete (Zertifizierungssysteme, Marken) und die wichtige Frage der Genusstauglichkeit von Lebensmitteln, d.h. der Qualität als System der Lebensmittelsicherheit der Europäischen Union, auf die Tagesordnung setzte. So lautete die erste Schlussfolgerung der Konferenz nicht von ungefähr „Alle (europäischen) Lebensmittel, ob sie nun in der EU erzeugt oder eingeführt werden, müssen strengen Sicherheits- und Hygienevorschriften entsprechen“ (4).

2.10.1

Dennoch muss hervorgehoben werden, dass der Ständige Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit, der sich aus Vertretern der Europäischen Kommission und der Mitgliedstaaten zusammensetzt, am 20. Dezember 2004 zu dem Schluss kam, dass die Bestimmungen über die Rückverfolgbarkeit nicht für eingeführte Erzeugnisse gelten. Der EWSA stimmt dieser Feststellung nicht zu.

2.11

Vor dem Hintergrund der Ergebnisse und der Schlussfolgerungen am Ende der Konferenz vom Februar 2007 beschloss die Kommission, ein Grünbuch über die Qualität der europäischen Agrarproduktion zu erarbeiten, das im Oktober 2008 veröffentlicht werden soll. Den geografischen Angaben wird darin voraussichtlich eine große Bedeutung zukommen. Auf das Grünbuch könnten Legislativvorschläge folgen.

2.12

Gleichzeitig führt die Kommission (genauer gesagt die GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung) eine interne Prüfung des derzeitigen Systems zum Schutz der geografischen Angaben durch. Die Ergebnisse werden im Juli 2008 erwartet.

2.13

In diesem allgemeinen Zusammenhang hat der EWSA die vorliegende Initiativstellungnahme erarbeitet. Darin sollen jedoch nicht die unzähligen, in den vorhergehenden Ziffern umrissenen Aspekte und Probleme der Qualitätspolitik analysiert, sondern vielmehr die Aspekte der Effizienz und Wirksamkeit des europäischen Systems der geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen und die Frage der multilateralen und bilateralen Handelsverhandlungen beleuchtet werden.

2.14

Die bisherigen Arbeiten und der Standpunkt des EWSA zur hier zu erörternden Thematik sind Gegenstand der Initiativstellungnahme „Die Erschließung typischer landwirtschaftlicher Qualitätserzeugnisse als Entwicklungsinstrumente im Rahmen der neuen GAP“ (Berichterstatterin: Frau Santiago) (5). Darüber hinaus weist der EWSA in seiner Stellungnahme zur „Zukunft der GAP“ (Berichterstatter: Herr Ribbe) (6) darauf hin, dass die europäische Landwirtschaft auf eine Erzeugung ausgerichtet werden muss, die Sicherheit und hohe Qualität gewährleistet.

3.1.1

Das mit der Verordnung (EWG) Nr. 2081/92 ins Leben gerufene System hat sich insgesamt als effizient erwiesen. In funktionaler Hinsicht möchte der Ausschuss die Kommission jedoch auf einige kritische Punkte aufmerksam machen, die im Laufe der Zeit zu Tage traten. Sie betreffen insbesondere drei Bereiche:

3.1.2

In seiner Gesamtheit erweist sich das System als effizient. Die jeweiligen Produkte stammen praktisch aus allen möglichen Produktsparten (pflanzliche und tierische Produkte, frische und verarbeitete Erzeugnisse, Getränke, Fischprodukte, Gewürze usw.; siehe dazu die nachstehende Übersichtstabelle, die im Dezember 2007 aktualisierte Daten enthält). Aus diesem Anhang geht hervor, dass es insgesamt 772 Erzeugnisse mit geografischer Angabe bzw. Ursprungsbezeichnung gibt. Zwischen 2000-2006 beispielsweise ist die Anzahl der eingetragenen g.U.-Erzeugnisse um 22 % und der eingetragenen g.g.A.-Erzeugnisse um 40 % gestiegen, was einem durchschnittlichen Anstieg von insgesamt 29 % in nur fünf Jahren entspricht.

TABELLE I: von der GD AGRI bis zum 15.12.2007 eingetragene Angaben und Ursprungsbezeichnungen (http://ec.europa.eu/agriculture/qual/de/1bbaa_de.htm)