12.11.2013   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 327/52

1.1

Die Bürgerinnen und Bürger stehen im Mittelpunkt der europäischen Integration. Im Bericht über die Unionsbürgerschaft wird unterstrichen, dass die Unionsbürgerschaft den Bürgerinnen und Bürgern neue Rechte verleiht und ihnen neue Möglichkeiten eröffnet. Darin wird ferner darauf hingewiesen, dass das von den Bürgern am stärksten mit der Unionsbürgerschaft assoziierte Recht das Recht auf Freizügigkeit ist: die Möglichkeit, ihr Land für kürzere oder längere Zeit zu verlassen, zwischen EU-Ländern hin- und herzupendeln, um zu arbeiten, zu studieren oder sich fortzubilden, um auf Geschäfts- oder Urlaubsreise zu gehen oder jenseits der Grenze einen Einkaufsbummel zu machen (1).

1.2

Im Bericht über die Unionsbürgerschaft 2013 werden zwölf neue Maßnahmen in folgenden sechs Bereichen beschrieben, die auf die weitere Beseitigung von Hindernissen abzielen, die die EU-Bürger daran hindern, ihre EU-Rechte wahrzunehmen, wie z.B. das Recht, sich innerhalb der EU-Grenzen frei zu bewegen. Dazu zählen (2):

1.3

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt den Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Förderung der Freizügigkeit von Bürgern und Unternehmen durch die Vereinfachung der Annahme bestimmter öffentlicher Urkunden innerhalb der Europäischen Union und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012: COM(2013) 228 final, 2013/0119 (COD).

1.4

Dieser Vorschlag steht insofern im Einklang mit dem Bericht über die Unionsbürgerschaft als er Maßnahmen einführt, mit denen es den EU-Bürgern erleichtert werden soll, ihre Rechte als Bürgerinnen und Bürger der EU wahrzunehmen.

1.5

Obwohl der Lissabon-Vertrag und die EU-Grundrechtecharta die im Vertrag von Maastricht verankerten Rechte – einschließlich des Rechts, sich in der EU frei zu bewegen und aufzuhalten – gestärkt haben, wurde der Verwaltungsprozess, der die Anwendung dieses Rechts unterstützt, nicht entsprechend überarbeitet. In der Tat spiegelt die Vorlage einer Apostille – eine Formalität, die auf dem Übereinkommen zur Befreiung ausländischer öffentlicher Urkunden von der Legalisation aus dem Jahr 1961 basiert und die Freizügigkeit über die Landesgrenzen hinweg in einer technologiefreien Welt erleichtern sollte – nicht die Tatsache wider, dass die EU keine Grenzen hat und somit das Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit innerhalb der EU nicht erleichtert, sondern eher erschwert.

1.6

Die vorgeschlagene Vereinfachung für folgende öffentliche Urkunden ist eine bedeutsame Maßnahme, die zu einem kohärenteren Rechtsrahmen führen wird, der die Wahrnehmung des Rechts auf Freizügigkeit innerhalb der EU erleichtern wird.

Die Vereinfachung dieser öffentlichen Urkunden wird zweifelsfrei die Freizügigkeit von Bürgern und Unternehmen erleichtern, den Handel im Binnenmarkt weiter steigern und das Beibringen dieser Urkunden durch die Bürger einzelner Mitgliedstaaten leichter machen.

1.7

Die Einführung eines vereinfachten Rahmens für die Annahme bestimmter öffentlicher Urkunden bis zur Ebene der lokalen öffentlichen Verwaltung ist ein wichtiges politisches Instrument, da es:

1.8

Der EWSA bedauert, dass die jetzt vorgeschlagenen Reformen zur Erleichterung der Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit von Bürgern und Unternehmen in der EU 20 Jahre nach der Einführung der Unionsbürgerschaft und 42 Jahre nach dem Haager Übereinkommen vorgelegt werden. Denn im Grunde hat sich die EU nicht mit dem technologischen Fortschritt weiterentwickelt, der dazu hätte genutzt werden können, den Aufwand für die Bürgerinnen und Bürger und die Unternehmen bei der Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit zu verringern oder zu beseitigen. Der EWSA betont, dass das Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) ein wichtiges Instrument ist, das offensiver genutzt werden sollte, um den EU-Bürgern die Ausübung ihrer Grundrechte zu erleichtern.

1.9

Aus diesen Gründen kommt der EWSA zu dem Schluss, dass die politischen Empfehlungen der Europäischen Kommission im Hinblick auf:

1.10

Der EWSA empfiehlt:

2.1

Das Stockholmer Programm von 2009 "Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger" (6) hat deutlich gemacht, wie wichtig es ist, die Unionsbürgerschaft mit Leben zu füllen und die Bürgerinnen und Bürger in den Mittelpunkt der EU-Justizpolitik zu stellen. Dieser Auftrag wird im einschlägigen Aktionsplan (7) mit dem Hinweis bestätigt, dass ein funktionierender europäischer Rechtsraum "vor allem […] Bürgern und Unternehmen zugutekommen [und] die Wirtschaftstätigkeit im Binnenmarkt fördern [sollte]". Die Europäische Kommission bekräftigte daraufhin in ihrem Bericht über die Unionsbürgerschaft 2010 ihre Bereitschaft, den Verkehr öffentlicher Urkunden innerhalb der EU zu erleichtern, und formulierte im Dezember 2010 konkrete Vorschläge in ihrem Grünbuch "Weniger Verwaltungsaufwand für EU-Bürger: Den freien Verkehr öffentlicher Urkunden und die Anerkennung der Rechtswirkungen von Personenstandsurkunden erleichtern" (8).

2.2

Parallel dazu wurde die Binnenmarktakte (9) eingeführt, um das Vertrauen der Bürger in den Binnenmarkt zu stärken und dem Binnenmarkt als eigentlichem Motor für das Wachstum der europäischen Wirtschaft zur vollen Entfaltung seines Potenzials zu verhelfen. Dies erforderte unter anderem die Beseitigung unverhältnismäßiger Hindernisse, die den EU-Bürgern und Unternehmen bei der Wahrnehmung ihrer Binnenmarktfreiheiten im Wege stehen. Die Förderung der Mobilität der Bürger und Unternehmen innerhalb der EU ist einer der Schwerpunkte der Binnenmarktakte II (10).

2.3

Die Europäische Kommission zielt mit ihrem Aktionsplan zu europäischem Gesellschaftsrecht und Corporate Governance (11) auf die Unterstützung europäischer Unternehmen und insbesondere auf mehr Rechtssicherheit für grenzüberschreitende Geschäfte ab. In der Digitalen Agenda für Europa (12) wird auf den Legislativvorschlag zur elektronischen Identifizierung und elektronischen Signatur (13) Bezug genommen, der die Einführung eines Rechtsrahmens für gemeinsame Verwaltungserleichterungen für die elektronische Identifizierung von Bürgern und Unternehmen vorsieht.

2.4

Im jüngsten Aktionsplan Unternehmertum 2020 (14) steht die Verringerung unnötigen oder übermäßigen Verwaltungsaufwands auf der politischen Tagesordnung der Kommission nach wie vor ganz oben. In dem Aktionsplan wird die weitestgehende Beseitigung bzw. der Abbau des Verwaltungsaufwands für alle Unternehmen, insbesondere für Kleinstunternehmen, gefordert. Folglich kommt die Verringerung des Verwaltungsaufwands durch Vereinfachung der Verfahren für die Verwendung und Annahme öffentlicher Urkunden im Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten und durch Angleichung der diesbezüglichen Vorschriften allen Maßnahmen zugute, die auf ein Europa der Bürger und einen funktionierenden Binnenmarkt für EU-Unternehmen abzielen.

2.5

Im Bericht über die Unionsbürgerschaft wird unterstrichen, dass die Unionsbürgerschaft den Bürgerinnen und Bürgern neue Rechte verleiht und ihnen neue Möglichkeiten eröffnet. Auch wird darauf hingewiesen, dass das von den Bürgern am stärksten mit der Unionsbürgerschaft assoziierte Recht das Recht ist, sich innerhalb der EU frei zu bewegen und aufzuhalten. Im Bericht über die Unionsbürgerschaft 2013 werden zwölf neue Maßnahmen in den folgenden sechs Bereichen beschrieben, die auf die weitere Beseitigung von Hindernissen abzielen, die den Genuss der EU-Rechte seitens der Bürger erschweren, einschließlich des Rechts, über die EU-Binnengrenzen hinweg frei zu reisen und eine Geschäftstätigkeit auszuüben. Dazu zählen (15):

2.6

Obwohl der Lissabon-Vertrag und die EU-Grundrechtecharta die im Vertrag von Maastricht verankerten Rechte – einschließlich des Rechts, sich in der EU frei zu bewegen und aufzuhalten – gestärkt haben, wurde der Verwaltungsprozess, der die Anwendung dieses Rechts unterstützt, nicht entsprechend überarbeitet. Tatsächlich gibt es in der EU insofern weiterhin einen fragmentierten Rechtsrahmen, als in den Mitgliedstaaten Verwaltungsformalitäten wie die Vorlage einer Apostille zur Beglaubigung von Kopien und Übersetzungen fortbestehen – eine Formalität, die auf dem Haager Apostillen-Übereinkommen von 1961 beruht, mit dem der Verkehr über internationale Grenzen hinweg erleichtert werden sollte. Diese Formalität spiegelt nicht die Tatsache wider, dass die EU keine Binnengrenzen hat; sie erleichtert somit nicht das Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit innerhalb der EU, sondern erschwert es eher.

2.7

Derzeit müssen z.B. Bürger, die ihren Wohnsitz in einen anderen Mitgliedstaat verlagern, viel Zeit und Geld aufwenden, um die Echtheit der im Heimatmitgliedsstaat ausgestellten Urkunden sicherzustellen. Es wird anerkannt, dass Unternehmen und Bürger zweifellos von einem kohärenten und transparenten Rechtsrahmen für bestimmte öffentliche Urkunden profitieren werden, die für den Verkehr von Gütern, Dienstleistungen und Personen in der EU bzw. im Binnenmarkt entscheidend sind.

2.8

Die EU hat sich nicht parallel zum technologischen Fortschritt weiterentwickelt, der dazu genutzt werden kann, die Belastung der Bürger und Unternehmen im Zusammenhang mit der Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit zu verringern oder zu beseitigen. Der EWSA hält das IMIS, eine internetgestützte Anwendung, die es nationalen, regionalen und lokalen Behörden ermöglicht, schnell und einfach mit ihren Äquivalenten im Ausland zu kommunizieren, für eine geeignete IKT-Plattform, die die Verwaltungszusammenarbeit erleichtert, sobald der Vorschlag umgesetzt wird. Das IMIS wird auch als ein wichtiges Medium zur Speicherung der am häufigsten verwendeten nationalen öffentlichen Urkunden in der EU dienen, einschließlich ihrer Übersetzung in alle EU-Amtssprachen, um den Behörden mit unzureichendem Sprachwissen dabei zu helfen, die Richtigkeit oder die Qualität von Übersetzungen der ihnen vorgelegten öffentlichen Urkunden zu beurteilen (16).

2.9

Der EWSA bedauert, dass die derzeitigen Reformen, die durch den Vorschlag zur Erleichterung der Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit innerhalb der EU seitens der Bürgern und Unternehmen eingeführt wurden, 20 Jahre nach der Einführung der Unionsbürgerschaft und 42 Jahre nach dem Haager Übereinkommen vorgelegt werden.

3.1.1

Der EWSA teilt die Ansicht, dass die Definition der "öffentlichen Urkunden" gemäß Artikel 3 Absatz (1) des Vorschlags die wichtigen öffentlichen Urkunden umfasst, die sich auf die EU-Rechte der Bürgerinnen und Bürger und der Unternehmen der Union beziehen.

3.1.2

Der EWSA betont jedoch, dass die öffentlichen Urkunden, die im Vorschlag genannt werden, tatsächlich die ersten einer Reihe öffentlicher Urkunden sein sollten, die Gegenstand eines Vereinfachungsprozesses mit dem Ziel sind, die Freizügigkeit in der EU, grenzübergreifende Tätigkeiten und das Funktionieren des EU-Binnenmarkts zu verbessern.

3.1.3

Der EWSA unterstreicht, dass bei künftigen Vereinfachungsmaßnahmen bezüglich öffentlicher Urkunden wichtige öffentliche Urkunden ins Visier genommen werden sollten, die sich z.B. auf die Freizügigkeit von Arbeitnehmern in der EU (ein grundlegender Faktor für die Entwicklung der grenzüberschreitend tätigen Unternehmen und des grenzüberschreitenden Handels) oder Menschen mit Behinderungen beziehen, insofern diese öffentlichen Urkunden nicht in anderen EU-Richtlinien Berücksichtigung finden. Solche öffentlichen Urkunden umfassen z.B. nationale Bildungs- und Sozialversicherungsnachweise.

3.2.1

Der EWSA betont, dass das derzeitige Erfordernis der Vorlage einer Apostille internationale Verfahren und damit nicht die Entwicklungen der EU als Binnenmarkt widerspiegelt. Es gibt ca. 12,5 Mio. Unionsbürger, die in einem anderen Mitgliedstaat als ihrem eigenen leben, und über 380 000 kleinste, kleine und mittelständische EU-Unternehmen, die an grenzüberschreitenden Unteraufträgen beteiligt sind und die ständig mit Verwaltungsaufwand und unnötiger Bürokratie konfrontiert sind, wenn sie von einem Mitgliedstaat in den anderen umziehen bzw. grenzüberschreitende Geschäfte tätigen. Dieser Stand der Dinge widerspricht dem Bild einer EU ohne Binnengrenzen.

3.2.2

Der EWSA stimmt deshalb dem Vorschlag der Europäischen Kommission zu, öffentliche Urkunden von den in den Mitgliedstaaten geltenden Rechts- und Verwaltungserfordernissen zu befreien. Er hält dies für einen ersten Schritt in einem fortlaufenden Programm zur Vereinfachung öffentlicher Urkunden.

3.2.3

Der EWSA teilt die Ansicht, dass Bestimmungen eingeführt werden sollten, um sicherzustellen, dass im Falle berechtigter Zweifel eine Überprüfung im erforderlichen Umfang erfolgt. Der EWSA nimmt zur Kenntnis, dass es Situationen geben wird, in denen die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten notwendig ist, um zu gewährleisten, dass eine öffentliche Urkunde oder ihre beglaubigte Kopie echt ist.

3.2.4

Der EWSA spricht sich nachdrücklich für den Grundsatz aus, dem zufolge Bürger oder Unternehmen ein Höchstmaß an Gewissheit über den Umfang haben müssen, in dem öffentliche Urkunden von allen Formen der Legalisierung oder sonstigen Formalitäten befreit sind. Diese Gewissheit wird es den Bürgern oder Unternehmen ermöglichen, ihre Tätigkeiten vorausschauend zu planen, und so wird sichergestellt, dass sämtliche in der Folgenabschätzung der Kommission genannten materiellen und immateriellen Vorzüge und Leistungen auch tatsächlich in Anspruch genommen werden (17).

3.2.5

Der EWSA stellt fest, dass 99 % der entsprechend dem derzeitigen System pro Jahr für unionsinterne Tätigkeiten ausgestellten ca. 1,4 Mio. Apostillen keine Probleme mit sich bringen. Er ist deshalb der Auffassung, dass die von der Kommission vorgeschlagene politische Option in Bezug auf die Verwaltungszusammenarbeit (basierend auf dem IMIS in Fällen berechtigter Zweifel an der Echtheit öffentlicher Urkunden und auf der Grundlage mehrsprachiger Formulare) zu besseren Ergebnissen führen sollte.

3.2.6

Der EWSA empfiehlt, die Definition der "berechtigten Zweifel" im Kommissionsvorschlag eindeutig zu formulieren, um Unklarheiten zu beseitigen. In dieser Hinsicht schlägt der EWSA folgende Änderungen vor:

3.2.7

Falls ein Mitgliedstaat ein offizielles Auskunftsersuchen bei Vorliegen berechtigter Zweifel auf der Grundlage dieser neuen Definition an die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in dem diese Urkunde ausgestellt wurde, richtet, muss er die betreffende Person über die Gründe, aus denen dieses Ersuchen gestellt wird, ausdrücklich unterrichten.

3.2.8

Der EWSA ist zuversichtlich, dass die Ersuchen um Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten deutlich effizienter als die im Vorschlag festgelegte Frist von einem Monat sein werden, sobald das IMIS in allen Mitgliedstaaten umgesetzt ist und alle regelmäßigen Fortschrittsberichte zeigen, dass das System stabil funktioniert und dass sich alle in den Mitgliedstaaten zuständigen Personen die erforderlichen Kenntnisse angeeignet haben. Der EWSA empfiehlt deshalb, dass die Kommission diese Frist auf zwei Wochen herabsetzen sollte, falls die Ergebnisse signifikante Verbesserungen erkennen lassen. Eine solche Überarbeitung würde sowohl den Bürgern als auch den Unternehmen deutlich signalisieren, dass sich die EU tatsächlich bemüht, die Unionsbürgerschaft Wirklichkeit werden zu lassen, und dass sie die Bürger in den Mittelpunkt ihrer Politik stellt.

3.2.9

Der EWSA unterstreicht die Bedeutung eines ausgewogenen Rechenschaftssystems, das dazu dient zu beurteilen, inwieweit die Mitgliedstaaten den Vorschlag wirksam umsetzen. Er empfiehlt, dass die Kommission einen jährlichen Leistungsvergleich der Umsetzungsanstrengungen seitens der Mitgliedstaaten vornimmt.

3.6.1

Der EWSA stimmt zu, dass der Austausch von Informationen und die Übermittlung von Urkunden durch die Mitgliedstaaten dem Zweck dienen, die Überprüfung der Echtheit öffentlicher Urkunden mittels des Binnenmarktinformationssystems zu ermöglichen (Artikel 19). Er ist auch damit einverstanden, dass die Mitgliedstaaten der Kommission den Namen der von ihnen benannten Zentralbehörden übermitteln und sie über diesbezügliche Änderungen unterrichten und dass die Kommission diese Informationen veröffentlichen wird (Artikel 20). Schließlich stimmt der EWSA zu, dass die Kommission mindestens alle drei Jahre dem Europäischen Parlament einen Bericht über die Anwendung dieser Verordnung vorlegt (Artikel 21).

3.6.2

Der EWSA betont, dass der Artikel 19 "Datenschutz" gewährleisten muss, dass der Austausch von Informationen und die Übermittlung von Urkunden durch die Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Vorschlags den Datenschutzgrundsätzen der EU Rechnung tragen.