–

P. M., P. V.d.S. og N. G.d.M. ved advocaat P. Vande Casteele,

–

den belgiske regering ved J.-C. Halleux, P. Cottin, L. Van den Broeck og C. Pochet, som befuldmægtigede, bistået af advocaten D. D’Hooghe, C. Mathieu og P. Wytinck,

–

den tjekkiske regering ved M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede,

–

den græske regering ved M. Tassopoulou, S. Papaioannou og S. Charitaki, som befuldmægtigede,

–

den cypriotiske regering ved D. Kalli og E. Zachariadou, som befuldmægtigede,

–

Europa-Parlamentet ved A. Pospíšilová Padowska og R. van de Westelaken, som befuldmægtigede,

–

Rådet for Den Europæiske Union ved M. Balta og F. Naert, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved L. Haasbeek og P. Ondrůšek, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65).

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem P. M., N. G.d.M. og P. V.d.S. og Ministerraad (ministerrådet, Belgien), vedrørende den udelukkelse af visse juridiske tjenesteydelser fra offentlige udbudsprocedurer, som den belgiske lovgivning om gennemførelse af direktiv 2014/24 har indført.

3

Følgende fremgår af 1., 4., 24. og 25. betragtning til direktiv 2014/24:

[…]

[…]

4

Direktivets artikel 10 med overskriften »Særlige undtagelser for tjenesteydelseskontrakter« fastsætter i litra c) og d):

»Dette direktiv finder ikke anvendelse på offentlige tjenesteydelseskontrakter:

[…]

5

Ved loi relative aux marchés publics, du 17 juin 2016 (Moniteur belge du 14 juillet 2016, p. 44219) (lov om offentlige kontrakter af 17.6.2016 (Moniteur belge af 14.7.2016, s. 44219), herefter »lov om offentlige kontrakter«) har den belgiske lovgiver revideret reglerne om offentlige udbud og fået sin lovgivning gjort i overensstemmelse med direktiv 2014/24. Denne lovs artikel 28 bestemmer:

»§ 1   »Med forbehold af stk. 2 finder denne lov ikke anvendelse på offentlige tjenesteydelseskontrakter:

[…]

[…]

§ 2.   Kongen kan fastsætte de regler om udbud, som skal finde anvendelse på de i § 1, stk. 4, litra a) og b), nævnte kontrakter, i de af kongen fastsatte tilfælde.«

6

Den 16. januar 2017 indgav sagsøgerne i hovedsagen, P. M., N. G.d.M. og P. V.d.S., som er uddannet advokater og jurister, et søgsmål til den forelæggende ret, Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol, Belgien), med påstand om annullation af bestemmelserne i lov om offentlige kontrakter, som udelukker visse juridiske tjenesteydelser og visse voldgifts- og mæglingstjenesteydelser fra lovens anvendelsesområde.

7

Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at disse bestemmelser – idet de bevirker, at de heri omhandlede tjenesteydelser ikke omfattes af de regler om offentlige udbud, som er fastsat i denne lov – skaber en forskelsbehandling, som ikke kan begrundes.

8

Efter den forelæggende rets opfattelse er spørgsmålet, hvorvidt udelukkelsen af disse tjenesteydelser fra offentlige udbudsprocedurer tilsidesætter de formål om fri konkurrence, fri udveksling af tjenesteydelser og fri etableringsret, som EU-lovgiver tilsigtede med vedtagelsen af direktiv 2014/24, og hvorvidt nærhedsprincippet og ligebehandlingsprincippet ikke også skulle have ført til harmonisering af EU-reglerne med hensyn til disse tjenesteydelser.

9

Ifølge den forelæggende ret er det med henblik på at vurdere, om de nationale bestemmelser, hvis annullation den skal træffe afgørelse om, er forfatningsstridige, nødvendigt at undersøge, om bestemmelserne i direktivets artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), er forenelige med ligebehandlingsprincippet og nærhedsprincippet og med artikel 49 TEUF og 56 TEUF.

10

På denne baggrund har Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Kan artikel 10, litra c), og [artikel 10,] litra d), nr. i), ii) og v), i [direktiv 2014/24] forenes med lighedsprincippet, i sig selv eller i givet fald sammenholdt med subsidiaritetsprincippet og med artikel 49 [TEUF] og 56 [TEUF], for så vidt som de deri omhandlede tjenesteydelser er undtaget fra anvendelsen af reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter i det nævnte direktiv, som dog skal sikre fuld konkurrence og fri bevægelighed i forbindelse med det offentliges køb af tjenesteydelser?«

11

Den tjekkiske og den cypriotiske regering har gjort gældende, at det præjudicielle spørgsmål og følgelig anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling.

12

Den tjekkiske regering har anført, at spørgsmålet savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, der vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den belgiske forfatning er til hinder for, at den nationale lovgivning udelukker visse juridiske tjenesteydelser – som er udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2014/24 – fra anvendelsesområdet for de nationale regler om indgåelse af offentlige kontrakter. EU-retten pålægger ikke medlemsstaterne at lade de omhandlede tjenesteydelser være omfattet af anvendelsesområdet for de nationale bestemmelser til gennemførelse af direktivet. Dette spørgsmål skal således udelukkende vurderes i henhold til den belgiske forfatning.

13

Den cypriotiske regering har for sin del gjort gældende, at det forelagte spørgsmål vedrører spørgsmålet om, hvorvidt artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), i dette direktiv er i overensstemmelse med artikel 49 TEUF og 56 TEUF. Enhver national foranstaltning, der har været genstand for en udtømmende harmonisering på EU-plan, skal bedømmes på grundlag af de harmoniserede bestemmelser og ikke på grundlag af bestemmelser i den primære ret.

14

Det bemærkes i denne forbindelse, at når et spørgsmål om gyldigheden af en retsakt, der er udstedt af EU-institutionerne, rejses for en national ret, tilkommer det denne ret at tage stilling til, om en afgørelse på dette punkt er nødvendig for, at den kan afsige dom, og dermed at anmode Domstolen om at træffe afgørelse om dette spørgsmål. Følgelig er Domstolen i princippet forpligtet til at træffe afgørelse, når de af den nationale ret stillede spørgsmål vedrører gyldigheden af en bestemmelse i EU-retten (dom af 11.11.1997, Eurotunnel m.fl., C-408/95, EU:C:1997:532, præmis 19, af 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, C-491/01, EU:C:2002:741, præmis 34, og af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 49).

15

Domstolen har alene mulighed for at undlade at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål, der er forelagt af en national ret i henhold til artikel 267 TEUF, når navnlig kravene til indholdet af anmodningen om præjudiciel afgørelse, som er indeholdt i artikel 94 i Domstolens procesreglement, ikke er opfyldt, eller når det klart fremgår, at den af den nationale ret ønskede fortolkning eller vurdering af en EU-retlig bestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 50).

16

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser, der påstås annulleret ved den forelæggende ret, angår den lov, der gennemførte direktiv 2014/24 i belgisk ret, og navnlig visse juridiske tjenesteydelsers udelukkelse fra direktivets anvendelsesområde.

17

Under disse omstændigheder er spørgsmålet om gyldigheden af artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), i direktiv 2014/24, i modsætning til hvad den tjekkiske og den cypriotiske regering har anført, ikke uden relevans for udfaldet af tvisten i hovedsagen. Såfremt den foreskrevne udelukkelse af de nævnte bestemmelser findes ugyldig, skal de bestemmelser, der påstås annulleret ved den forelæggende ret, således anses for at være i strid med EU-retten.

18

Det følger af de ovenstående betragtninger, at det forelagte spørgsmål og følgelig anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.

19

Med det forelagte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt, at Domstolen skal tage stilling til gyldigheden af artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), i direktiv 2014/24 i lyset af ligebehandlingsprincippet og nærhedsprincippet samt artikel 49 TEUF og 56 TEUF.

20

Hvad for det første angår nærhedsprincippet og overholdelsen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF skal det først bemærkes, at nærhedsprincippet, som er fastsat i artikel 5, stk. 3, TEU, fastsætter, at Unionen på de områder, der ikke hører ind under dens enekompetence, kun handler, hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan (jf. i denne retning dom af 4.5.2016, Philip Morris Brands m.fl., C-547/14, EU:C:2016:325, præmis 215 og den deri nævnte retspraksis).

21

Det følger nødvendigvis af den omstændighed, at EU-lovgiver har udelukket de tjenesteydelser, som er nævnt i artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), i direktiv 2014/24 fra dette direktivs anvendelsesområde, at denne herved vurderede, at det tilkom de nationale lovgivere at fastsætte, om disse tjenesteydelser skulle være omfattet af udbudsreglerne.

22

Det kan derfor ikke gøres gældende, at vedtagelsen af disse bestemmelser var i strid med nærhedsprincippet.

23

Hvad for det andet angår overholdelsen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF fremgår det af første betragtning til direktiv 2014/24, at tildeling af offentlige kontrakter af eller på vegne af medlemsstaternes myndigheder skal ske i overensstemmelse med principperne i EUF-traktaten, og navnlig bestemmelserne om fri etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser.

24

Ifølge Domstolens faste praksis har samordningen på EU-plan af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige kontrakter således til formål at fjerne de hindringer for den frie udveksling af tjenesteydelser og varer, som disse procedurer kan medføre, og den tilsigter følgelig at beskytte interesserne for de erhvervsdrivende, der er etableret i en medlemsstat, og som ønsker at tilbyde goder eller tjenesteydelser til ordregivende myndigheder i en anden medlemsstat (jf. i denne retning dom af 13.11.2007, Kommissionen mod Irland, C-507/03, EU:C:2007:676, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).

25

Heraf følger det imidlertid ikke, at direktivet – ved at udelukke de i artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), i direktiv 2014/24 nævnte tjenesteydelser fra direktivets anvendelsesområde og ved derfor ikke at forpligte medlemsstaterne til at lade dem omfatte af udbudsreglerne – tilsidesætter de traktatfæstede friheder.

26

Hvad for det andet angår EU-lovgivers skøn og det generelle ligebehandlingsprincip følger det af Domstolens faste praksis, at denne har anerkendt, at der ved udøvelsen af de beføjelser, som er tillagt EU-lovgiver, tilkommer denne et vidt skøn, når de foranstaltninger, der skal træffes, indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og når EU-lovgiver skal foretage komplekse vurderinger (dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique og Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 57, og af 30.1.2019, Planta Tabak, C-220/17, EU:C:2019:76, præmis 44). Kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som de pågældende institutioner forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (dom af 14.12.2004, Swedish Match, C-210/03, EU:C:2004:802, præmis 48).

27

Selv om der tilkommer EU-lovgiver en sådan beføjelse, er denne dog forpligtet til at basere sin beslutning på kriterier, som er objektive, og som står i rimeligt forhold til det mål, der forfølges med den pågældende lovgivning (dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique og Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 58).

28

I henhold til Domstolens faste praksis følger det endvidere af det generelle ligebehandlingsprincip, der er et generelt princip i EU-retten, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke må behandles ens, medmindre forskelsbehandlingen er objektivt begrundet (dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique og Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

29

Spørgsmålet om den ensartede karakter af forskellige situationer skal vurderes i henhold til alle de forhold, som kendetegner dem. Disse omstændigheder skal navnlig fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den EU-retsakt, der indfører en forskellig behandling. Endvidere skal der tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som den pågældende retsakt henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område (dom af 12.5.2011, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet, C-176/09, EU:C:2011:290, præmis 32, og af 30.1.2019, Planta Tabak, C-220/17, EU:C:2019:76, præmis 37).

30

Det er i lyset af disse principper, at der skal foretages en undersøgelse af gyldigheden af artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), i direktiv 2014/24, henset til ligebehandlingsprincippet.

31

Hvad således for det første angår tjenesteydelser vedrørende voldgift og mægling, som er omhandlet i artikel 10, litra c), i direktiv 2014/24, fremgår det af 24. betragtning til direktivet, at organer eller enkeltpersoner, som leverer tjenesteydelser vedrørende voldgift og mægling samt andre lignende former for alternativ tvistbilæggelse, er udnævnt eller udvalgt på en måde, der ikke kan underlægges udbudsregler.

32

Voldgiftsmænd og mæglere skal således altid godkendes af alle parterne i en tvist, og de udpeges efter fælles aftale mellem disse parter. Et offentligt organ, som iværksætter en procedure for tildeling af kontrakter om en tjenesteydelse vedrørende voldgift eller mægling, kan derfor ikke påtvinge den anden part den valgte tilbudsgiver som fælles voldgiftsmand eller mægler.

33

Henset til de objektive karakteristika ved de tjenesteydelser vedrørende voldgift og mægling, som er omhandlet i artikel 10, litra c), kan disse tjenesteydelser ikke sidestilles med de øvrige tjenesteydelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2014/24. Det følger heraf, at EU-lovgiver ikke tilsidesatte ligebehandlingsprincippet, da denne under udøvelsen af sit skøn udelukkede de i artikel 10, litra c), i direktiv 2014/24 omhandlede tjenesteydelser fra dette direktivs anvendelsesområde.

34

Hvad for det andet angår tjenesteydelser, der leveres af advokater, og som er omhandlet i artikel 10, litra d), nr. i) og ii), i direktiv 2014/24, fremgår det af 25. betragtning til direktivet, at EU-lovgiver har taget hensyn til den omstændighed, at sådanne juridiske tjenesteydelser sædvanligvis leveres af organer eller enkeltpersoner, der er udpeget eller udvalgt på en måde, der ikke kan underlægges udbudsregler i visse medlemsstater, hvorfor disse juridiske tjenesteydelser blev undtaget fra det nævnte direktivs anvendelsesområde.

35

I denne forbindelse skal det bemærkes, at ikke alle tjenesteydelser, som kan leveres af en advokat til en ordregivende myndighed, er udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2014/24 ved artikel 10, litra d), nr. i) og ii), men alene juridisk repræsentation af advokatens klient i forbindelse med en sag ved en international voldgifts- eller mæglingsinstans, ved domstole, retter eller offentlige myndigheder i en medlemsstat eller et tredjeland og ved internationale domstole, retter eller institutioner, samt juridisk rådgivning ydet som forberedelse til en sådan sag eller for det tilfælde, at en sådan sandsynligvis vil opstå. Sådanne tjenesteydelser, der leveres af en advokat, forekommer alene i forbindelse med et forhold intuitu personae mellem advokaten og dennes klient, som karakteriseres ved den strengeste grad af tavshedspligt.

36

Dels gør et sådant forhold intuitu personae mellem advokaten og dennes klient, som er karakteriseret ved det frie valg af en forsvarer og det fortrolighedsforhold, der forbinder klienten til dennes advokat, det imidlertid vanskeligt at give en objektiv beskrivelse af kvaliteten af de tjenesteydelser, som er leveret.

37

Dels kan tavshedspligten i forholdet mellem advokaten og dennes klient, hvis formål navnlig under de i nærværende doms præmis 35 beskrevne omstændigheder består i såvel at beskytte den retsundergivnes fulde udøvelse af sin ret til forsvar som at håndhæve kravet om, at enhver retsundergiven skal have adgang til frit at henvende sig til sin advokat (jf. i denne retning dom af 18.5.1982, AM & S Europe mod Kommissionen, 155/79, EU:C:1982:157, præmis 18), se sig truet af den forpligtelse, som den ordregivende myndighed har til at angive de nærmere betingelser for tildeling af en sådan kontrakt og at offentliggøre disse.

38

Det følger heraf, at de tjenesteydelser, som er omhandlet i artikel 10, litra d), nr. i) og ii), i direktiv 2014/24, henset til deres objektive karakteristika, ikke kan sidestilles med de andre tjenesteydelser, som er omfattet af direktivets anvendelsesområde. Henset til denne objektive forskel kan det konkluderes, at EU-lovgiver heller ikke tilsidesatte ligebehandlingsprincippet, da denne under udøvelsen af sit skøn udelukkede disse tjenesteydelser fra anvendelsesområdet for det nævnte direktiv.

39

Hvad for det tredje angår de juridiske tjenesteydelser, der selv lejlighedsvis er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, og som er omhandlet i artikel 10, litra d), nr. v), i direktiv 2014/24, er sådan offentlig myndighedsvirksomhed og følgelig også disse tjenesteydelser i henhold til artikel 51 TEUF udelukket fra anvendelsesområdet for bestemmelserne i denne traktat om fri etableringsret og om fri udveksling af tjenesteydelser, jf. artikel 62 TEUF. Sådanne tjenesteydelser adskiller sig fra dem, der er omfattet af direktivets anvendelsesområde, for så vidt som de direkte eller indirekte er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed og af de funktioner, som skal sikre statens eller andre offentlige enheders almene interesser.

40

Det følger heraf, at juridiske tjenesteydelser, der selv lejlighedsvis er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, som følge af deres objektive karakteristika ikke kan sidestilles med de øvrige tjenesteydelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2014/24. Henset til denne objektive forskel kan det atter konkluderes, at EU-lovgiver ikke tilsidesatte ligebehandlingsprincippet, da denne under udøvelsen af sit skøn undtog disse tjenesteydelser fra anvendelsesområdet for direktiv 2014/24.

41

Undersøgelsen af bestemmelserne i artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), i direktiv 2014/24 har derfor intet frembragt, som kan rejse tvivl om deres gyldighed i lyset af ligebehandlingsprincippet og nærhedsprincippet samt artikel 49 TEUF og 56 TEUF.

42

På baggrund af det ovenstående skal det forelagte spørgsmål besvares med, at undersøgelsen heraf intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af bestemmelserne i artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), i direktiv 2014/24 i lyset af ligebehandlingsprincippet og nærhedsprincippet samt artikel 49 TEUF og 56 TEUF.

43

Da sagen i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Undersøgelsen af spørgsmålet har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af bestemmelserne i artikel 10, litra c), og artikel 10, litra d), nr. i), ii) og v), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF i lyset af ligebehandlingsprincippet og nærhedsprincippet samt artikel 49 TEUF og 56 TEUF.