Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om alternativ tvistbilæggelse i forbindelse med tvister på forbrugerområdet og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og direktiv 2009/22/EF (direktivet om ATB på forbrugerområdet)

COM(2011) 793 final — 2011/0373 (COD)

2012/C 181/17

Ordfører: Jorge PEGADO LIZ

Rådet og Europa-Parlamentet besluttede henholdsvis den 14. og 13. december 2011 under henvisning til artikel 114 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om alternativ tvistbilæggelse i forbindelse med tvister på forbrugerområdet og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og direktiv 2009/22/EF (direktivet om ATB på forbrugerområdet)

COM(2011) 793 final — 2011/0373 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug, som vedtog sin udtalelse den 9. marts 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 479. plenarforsamling den 28.-29. marts 2012, mødet den 28. marts, følgende udtalelse med 121 stemmer for, 11 imod og 8 hverken for eller imod:

1.   Konklusioner og henstillinger

1.1   EØSU glæder sig over, at Kommissionen efter utallige opfordringer fra europæiske forbrugerorganisationer og fra EØSU igennem flere af udvalgets udtalelser endeligt har gjort sine henstillinger 98/257 og 2001/310 til en bindende retsakt.

1.2   EØSU mener dog, at det mest passende retsgrundlag ville være traktatens artikel 169, stk. 2, litra b) og stk. 4 i stedet for blot artikel 114, samt artiklerne 38 og 47 i EU's charter om grundlæggende rettigheder.

1.3   EØSU anbefaler, at man opretter et »europæisk overensstemmelsesmærke« baseret på fælles strukturelle principper, som ikke blot definerer de ATB-procedurer, der lever op til de foreslåede krav, men også på harmoniseret vis og uden omkostninger for de erhvervsdrivende identificerer dem, der tilslutter sig disse mekanismer.

1.4   EØSU bemærker muligheden for, at de alternative tvistbilæggelsesmekanismer kan finde anvendelse på kollektive tvister som et første skridt på vejen mod indførelsen af en juridisk mekanisme for kollektive søgsmål i EU, men anbefaler, at denne mulighed anføres klart i bestemmelserne, og at ordningen defineres behørigt.

1.5   EØSU understreger dog i den forbindelse, at der stadig er et presserende behov for, at EU udstyres med et harmoniseret retsinstrument for gruppesøgsmål på EU-niveau, som en eventuel udvidelse af systemerne for alternativ tvistbilæggelse ikke kan erstatte.

1.6   EØSU tilslutter sig principperne i artikel 7, 8 og 9 i forslaget, men anbefaler for klarhedens skyld, at man bevarer definitionerne af kontradiktions- og repræsentationsprincippet som anført i henstillingerne, der udtrykkeligt garanterer de berørte parters mulighed for at lade sig repræsentere ved advokat eller tredjepart, herunder især sammenslutninger, der repræsenterer forbrugernes interesser.

1.7   EØSU anbefaler tillige, at uafhængighedsprincippet ikke bliver udskiftet til fordel for »princippet om uvildighed« hvis indhold afviger, er mindre præcist og er anderledes af natur.

1.8   EØSU tøver med at give sin støtte til, at disse mekanismer også bør omfatte klager fra erhvervsdrivende over for forbrugere, men i betragtning af bestemmelserne i »Small Business Act« for Europa bør SMV'er imidlertid have mulighed for at benytte ATB-instanserne ved tvister med forbrugere i klart definerede tilfælde og på vilkår, der først skal fastlægges.

1.9   EØSU fremhæver, at dette forslag under ingen omstændigheder må sætte spørgsmålstegn ved de systemer af bindende karakter, som findes eller indføres i medlemsstaterne i henhold til deres egne juridiske traditioner. EØSU kan kun acceptere, at alternativ tvistbilæggelse ikke er bindende for parterne, hvis der udstedes udtrykkelig garanti for, at parterne ikke forhindres i at anlægge sag ved de almindelige kompetente domstole.

1.10   EØSU anbefaler, at der i dette forslag i lighed med forslaget til forordning om OTB indføjes en henvisning til, at retten til domstolsadgang har forrang, og at alternativ tvistbilæggelse hverken træder i stedet for eller er noget egentligt »alternativ« til de nationale domstoles funktion, men snarere et værdifuldt supplerende redskab til tvistbilæggelse.

1.11   EØSU anbefaler, at man vover udtrykkeligt at tage fat på spørgsmålet om finansiering af disse systemer da forbrugerorganisationer og nogle af medlemsstaterne ikke er i stand til at varetage de voksende udgifter til deres gennemførelse, eftersom dette spørgsmål er afgørende for at sikre systemernes uvildighed og uafhængighed.

1.12   EØSU mener, at formuleringen af visse krav bør revideres og kan forbedres, så de bliver klarere, mindre tvetydige og mere effektive og anbefaler Kommissionen at tage højde for udvalgets særlige bemærkninger.

2.   Resumé af forslaget

2.1   I betragtning af, at en stor del af de europæiske forbrugere støder på problemer, når de køber varer og tjenesteydelser i det indre marked, der som oftest aldrig bliver løst,

i betragtning af, at gennemførelsen af henstillingerne 98/257/EF (1) og 2001/310/EF (2) ikke har været effektive, at der fortsat findes huller, at der mangler en bevidsthedsgørelse af de interesserede parter og at der findes store forskelle i medlemsstaternes procedurer for tvistbilæggelse,

i betragtning af indholdet og konklusionerne fra en række undersøgelser på området iværksat i årenes løb,

i betragtning af resultaterne fra den seneste offentlige høring, der blev indledt i januar 2011 og konsekvensanalysen SEC(2011) 1408 final af 29. november 2011,

har Kommissionen med nærværende direktivforslag til hensigt at:

2.2   I dette øjemed foreslår Kommissionen, at de ovennævnte henstillinger omdannes til et direktiv, så bestemmelserne bliver bindende, og at man som retsgrundlag udelukkende anvender artikel 114 i EUF-traktaten (etablering af det indre marked).

2.3   Direktivet forpligter dog ikke de erhvervsdrivende til at deltage i ATB-procedurer og gør heller ikke resultatet af sådanne procedurer bindende for dem.

2.4   Det foreslåede direktiv bør have forrang for EU-lovgivning, der indeholder bestemmelser, som har til formål at tilskynde til oprettelse af ATB-instanser, når den pågældende lovgivning ikke sikrer mindst samme grad af forbrugerbeskyttelse.

2.5   Det foreslåede direktiv bør finde anvendelse på enhver varigt etableret instans, der tilbyder tvistbilæggelse gennem en ATB-procedure, herunder officielle voldgiftsprocedurer, der ikke er etableret på ad hoc-basis.

3.   Generelle bemærkninger

3.1   EØSU, der i adskillige udtalelser og igennem flere år indtrængende har opfordret til omdannelse af henstillingerne 98/257/EF og 2001/310/EF til en bindende retsakt, kan kun glæde sig over Kommissionens initiativ, som dog jf. nedenstående bemærkninger har ladet vente længe på sig. For udvalget er det ligeledes et spørgsmål, om ikke instrumentet af hensyn til den retlige klarhed og sikkerhed kunne/burde have været en forordning i stedet for et direktiv.

3.2   For så vidt angår retsgrundlaget mener EØSU ligeledes, at der desuden er tale om et instrument til beskyttelse af forbrugerne, og ikke blot et instrument til gennemførelsen af det indre marked, da det mest hensigtsmæssige retsgrundlag, hvis artikel 81 ikke bliver foretrukket, bør være traktatens artikel 169, stk. 2, litra b) og stk. 4 i stedet for blot artikel 114, samt artiklerne 38 og 47 i EU's charter om grundlæggende rettigheder.

3.3   Glæder sig over udelukkelsen af de procedurer, der fejlagtigt betegnes som værende mindelige bilæggelser af forbrugstvister, når der blot er tale om en marketingmanøvre, eftersom de ansvarlige enheder rekrutteres og betales af den erhvervsdrivende, og deres uvildighed og uafhængighed derfor ikke er garanteret. For at undgå enhver tvivl foreslår EØSU, at man opretter et »europæisk overensstemmelsesmærke«, som ikke blot definerer de ATB-procedurer, der overholder kravene i det fremlagte forslag (et tilsvarende »tillidsmærke« findes i Spanien), men også gør det muligt på harmoniseret vis og uden omkostninger for de erhvervsdrivende at identificere dem, der tilslutter sig disse mekanismer, og på den måde vinde forbrugernes tillid.

3.4   Glæder sig over, at begrebet forbruger som følge af det ny »direktiv om forbrugerrettigheder« (3) også kommer til at omfatte personer, der indgår aftaler med dobbelt formål, hvor det erhvervsmæssige formål ikke er fremherskende i forbindelse med aftalen, men ønsker at dette begreb tydeligt fremgår i teksten.

3.5   EØSU glæder sig over, at man har tænkt over at udvide det etablerede system til grænseoverskridende konflikter og håber, at Kommissionen vil tilstræbe at iværksætte de nødvendige betingelser for, at ATB-procedurer effektivt kan tackle sådanne sager, navnlig gennem onlinetvistbilæggelse (OTB) og ved at styrke det administrative samarbejde mellem medlemsstaterne (4). Udvalget foreslår, på linje med bestemmelsen i artikel 6, stk. 4 i forslaget til en OTB-forordning, at Kommissionen indkalder de kompetente nationale myndigheder, nævnt i direktivforslagets artikel 15, til et møde mindst en gang årligt, for at muliggøre en udveksling af god praksis og en diskussion af eventuelle problemer i forbindelse med ATB-instansernes funktion.

3.6   EØSU støtter muligheden for, at de alternative tvistbilæggelsesmekanismer kan finde anvendelse på kollektive tvister som et første skridt på vejen mod konkretiseringen af en juridisk mekanisme for kollektive søgsmål i EU, men anbefaler, at denne mulighed anføres klart i bestemmelserne, og at ordningen defineres ordentligt i stedet for lade det være op til medlemsstaterne. EØSU bekræfter dog i den forbindelse, hvad det igennem flere år har givet udtryk for i sine udtalelser, at der stadig er et presserende behov for, at EU udstyres med et harmoniseret retsinstrument for gruppesøgsmål på EU-niveau, som en eventuel udvidelse af ATB-instanserne absolut ikke kan erstatte.

3.7   Anerkender, at det er nødvendigt at garantere, at de ansvarlige for forvaltning og funktion af ATB, lige fra medarbejdere til mæglere og dommere, har den nødvendige personlige og faglige viden, kvalifikationer, erfaring og kompetencer til at kunne udføre deres hverv på kompetent og uvildig vis, og at man opfylder de nødvendige betingelser for, at de kan udføre deres arbejde korrekt og uafhængigt. EØSU kunne derfor have tænkt sig, at sådanne betingelser var blevet detaljeret beskrevet i forslaget for at sikre harmoniserede kriterier i hele EU.

3.8   Udvalget er enigt i principperne for ATB-instansernes funktion som nævnt i artiklerne 7, 8 og 9 i forslaget, der gentager nogle af principperne i de ovennævnte henstillinger. Udvalget forstår imidlertid ikke, hvorfor man har udeladt de grundlæggende principper, som er indeholdt i henstillingerne, såsom principperne om lovlighed og frihed.

For sikkerhedens og klarhedens skyld anbefaler udvalget, at man bevarer de selvstændige definitioner af kontradiktions- og repræsentationsprincippet og klart fastlægger de berørte parters mulighed for at lade sig repræsentere ved advokat eller tredjepart, herunder især sammenslutninger, der repræsenterer forbrugernes interesser (i stedet for blot at lade det skinne igennem i artiklerne 8, litra a, og artikel 9, stk. 1 litra a).

Endelig kan EØSU ikke acceptere, at uafhængighedsprincippet er blevet udskiftet til fordel for et vagt »princip om uvildighed«, hvis indhold afviger, er mindre præcist og er anderledes af natur.

3.9   EØSU tøver med at give sin støtte til, at disse mekanismer også bør omfatte klager fra erhvervsdrivende over forbrugere, ikke blot fordi det direkte strider imod de eksisterende systemers tradition i samtlige medlemsstater, men også går imod hhv. Kommissionens og Europa-Parlamentets holdninger på området igennem mange år, men navnlig fordi det ville betyde, at ATB-instanserne reduceres til instanser, der skal løse problemer vedrørende manglende betaling, og dermed går uden om EU-systemet for småkrav og lader ATB-systemet drukne i en lavine af sager, der vil lamme de systemer, der ikke er tilstrækkeligt omstillingsparate.

Imidlertid bør SMV'er i betragtning af bestemmelserne i »Small Business Act« for Europa på vilkår, der skal fastlægges præcist, have mulighed for at benytte ATB-instanserne ved tvister med forbrugere, som ikke afhenter en vare, der er bestilt eller indleveret til reparation, eller som ikke møder op efter en reservation.

3.10   EØSU mener, at dette forslag under ingen omstændigheder må stille spørgsmålstegn ved de systemer af bindende karakter, som findes eller indføres i medlemsstaternes i henhold til egne juridiske traditioner.

3.11   EØSU accepterer udelukkende, at alternativ tvistbilæggelse ikke er bindende for parterne, hvis der udstedes udtrykkelig garanti for det grundlæggende princip, at parterne ikke forhindres i at anlægge sag ved de almindelige kompetente domstole. Ellers vil ATB ikke bare miste enhver merværdi for så vidt angår troværdighed og effektivitet, men det bliver også vanskeligt at forstå kravet om, at det system, der indføres, også skal gælde for de institutionaliserede voldgiftsinstanser eller andre lignende mekanismer, hvis afgørelser fungerer som egentlige domsafsigelser.

3.12   EØSU beklager, at Kommissionen i det foreliggende forslag ikke har valgt en formulering, der er identisk med den, der indgår i forslaget til forordning om OTB vedrørende forrangen af retten til domstolsadgang, og at ATB ikke træder i stedet for eller er noget egentligt »alternativ« til de nationale domstoles funktion, men snarere et værdifuldt supplerende redskab til tvistbilæggelse (5).

3.13   EØSU er overrasket over, at man hverken i det foreliggende forslags begrundelse eller i programmet for 2014-2020 udtrykkeligt har vovet at behandle spørgsmålet om finansiering af disse systemer, når det ifølge undersøgelser står klart, at forbrugerorganisationerne finder det altafgørende, og nogle medlemsstater ikke har råd til de ekstraomkostninger, der er forbundet med nye strukturer, uddannelse af mæglere og andre støttefunktioner, information og bistand til forbrugere, sagkyndiges vurderinger og nye administrative poster. Undersøgelserne har vist, at spørgsmålet anses for afgørende for at kunne garantere systemets uvildighed og uafhængighed (6).

3.14   EØSU anbefaler desuden, at Kommissionen - hvis det ikke allerede er gjort - foretager en evaluering af medlemsstaternes lovgivningsstrategier for gennemførelse af direktiv 2008/52/EF (7) om mægling på det civil- og handelsretlige område (art. 12) som foreslået af Europa-Parlamentet (8).

4.   Særlige bemærkninger

4.1   Artikel 2, stk. 2, litra a)

Formuleringen »ansat alene af den erhvervsdrivende« er tvivlsom og kan misforstås. Den bør skiftes ud med: »har eller har igennem de seneste tre år haft et professionelt og økonomisk afhængigt forbindelsesforhold eller andet forhold, der kan påvirke deres uafhængighed«.

4.2   Artikel 4, litra e)

Definitionen er for vag og upræcis. Den bør indeholde en klar reference til overholdelsen af de principper, der skal ligge til grund for instansens funktion og dens certificering som hørende til netværket af anerkendte instanser.

4.3   Artikel 5, stk. 3

EØSU forstår ikke helt hensigten med denne bestemmelse, men frygter, at den ikke vil udvirke den ønskede effektivitet, og at den i stedet for en harmonisering af alle ATB-ordninger, der på europæisk og nationalt plan skal kunne fungere efter fælles og identiske regler, vil føre til, at medlemsstaterne holder fast ved deres eksisterende strukturer og blot rent formelt indfører en standardmekanisme, der i praksis ikke løser de aktuelle geografiske eller sektorielle problemer.

4.4   Artikel 6

For så vidt angår definitionen og opfyldelsen af kravene til kompetencer og uvildighed mener EØSU, at man bør sikre en aktiv deltagelse af de repræsentative organisationer for såvel fagfolk som forbrugere, navnlig i processen for udvælgelse af enkeltpersoner med ansvar for tvistbilæggelse, og at denne opgave ikke overlades til bureaukrater og embedsmænd i medlemsstaternes forvaltninger.

4.5   Artikel 7

Ud over det fastlagte krav til midler bør forslaget også indeholde krav til resultater for at sikre, at disse mekanismer medvirker til målbare resultater mht. de sektorer, hvor der fremsættes flest klager, og mht. kvaliteten af de tjenester, de erhvervsdrivende tilbyder. Disse procedurer bør ligeledes være tillidsskabende.

Samtidig er det vigtigt, at medlemsstaterne sørger for, at ATB-instanserne offentliggør informationer om den ydede service (herunder navnlig tjenester i form af information, mægling og voldgift) de finansielle resultater (og derved sikrer disse instansers nødvendige transparens samt øger forbrugernes tillid) og tilfredshedsgraden blandt disse instansers brugere.

For så vidt angår stk. 2 i denne artikel mener EØSU tillige, at disse instanser ud over årsrapporterne om deres virksomhed også – gennem deres almindelige kommunikationskanaler – bør offentliggøre deres årlige budget og et sammendrag af de voldgiftskendelser, de har afsagt, uden at det går ud over reglerne for behandling af persondata, der er fastlagt i den nationale lovgivning til gennemførelse af direktiv 95/46/EF.

4.6   Art. 9

Selvom EØSU anerkender relevansen i lighedsprincippet, satter det spørgsmålstegn ved udeladelsen af princippet om lovlighed som nævnt i Kommissionens henstilling af 30. marts 1998 (9). Udeladelsen af denne bestemmelse i direktivets tekst kan vise sig at gå ud over forbrugerne i forbindelse med handel på tværs af grænserne, navnlig når lovgivningen i forbrugerens hjemland sikrer en højere beskyttelse end lovgivningen i den medlemsstat, hvor ATB-instansen er etableret. EØSU gentager, at der er behov for i nærværende direktiv at medtage princippet om lovlighed, som sikrer, at ATB-instansernes beslutninger ikke fratager forbrugerne det i loven garanterede beskyttelsesniveau.

4.7   Art. 10

EØSU frygter, at enhver tvetydighed i artiklen skaber en overbevisning hos forbrugeren om, at tvisten kan løses gennem en ATB-instans, selvom den erhvervsdrivende i realiteten blot begrænser sig til at oplyse om, at disse procedurer findes, uden nødvendigvis selv at anvende dem.

EØSU opfordrer derfor Kommissionen til at sørge for, at forslaget sikrer, at medlemsstaterne forlanger af de erhvervsdrivende, at disse oplysninger fremsættes forud for underskrivelsen af en kontrakt, så forbrugeren kan træffe en bevidst, informeret beslutning og på forhånd ved, om den erhvervsdrivende anerkender ATB-instanserne.

EØSU mener desuden, at manglende eller ukorrekt opfyldelse af forpligtelsen i stk. 2 bør betragtes som urimelig handelspraksis og tilføjes til listen i bilaget til direktiv 2005/29/EF, ud over de sanktioner, der er fastsat i artikel 18 i forslaget.

4.8   Artiklerne 15-17

EØSU frygter, at disse bestemmelser viser sig ikke at være tilstrækkelige til at sikre, at de pågældende instanser opfylder kravene fuldt ud, da instanserne tager udgangspunkt i kriterier baseret på deres egen evaluering. Det er derfor afgørende, at Kommissionen tilskynder civilsamfundet til direkte at medvirke til overvågningen af disse instanser gennem de respektive repræsentative organisationer i de pågældende sektorer (10).

(1)  EUT L 115 af 17.4.1998, s. 31.

(2)  EUT L 109 af 19.4.2001, s. 56.

(3)  Direktiv 2011/83/EU (EUT L 304 af 22.11.2011, s. 64); EØSU's udtalelse: EUT C 317 af 23.12.2009, s. 54.

(4)  Under henvisning til forordning 206/2004 om samarbejde mellem nationale myndigheder, jf. EØSU's udtalelse: EUT C 218 af 23.7.2011, s. 69.

(5)  Forslaget til forordning om OTB slår udtrykkeligt fast: »Adgang til et effektivt retsmiddel og til en upartisk domstol er grundlæggende rettigheder, som er fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Procedurer til onlinetvistbilæggelse kan ikke udformes således, at de erstatter domstolsprøvelse, og bør ikke unddrage forbrugere eller erhvervsdrivende deres ret til at anlægge sag ved domstolene. Intet i nærværende forordning bør derfor forhindre parter i at udøve deres ret til adgang til retssystemet«.

(6)  Jf. EØSU-udtalelse under udarbejdelse (INT/608).

(7)  EUT L 136 af 24.5.2008, s. 3; EØSU's udtalelse: EUT C 286 af 17.11.2005, s. 1.

(8)  Europa-Parlamentets betænkning om gennemførelse af direktivet om mægling i medlemsstaterne (A7-0275/2011), ordfører: Arlene McCarthy.

(9)  Som i forbindelse med grænseoverskridende tvister udtrykkeligt slår fast, at: »Organets afgørelse kan ikke fratage forbrugeren den beskyttelse, vedkommende sikres i henhold til de præceptive regler i loven i det land, hvor organet er etableret. I forbindelse med grænseoverskridende tvister kan organets afgørelse ikke fratage forbrugeren den beskyttelse, vedkommende sikres i henhold til de præceptive regler under lovgivningen i den medlemsstat, hvor forbrugeren har bopæl i de tilfælde, der er anført i artikel 5 i Rom-konventionen«.

(10)  På linje med, hvad der sker i energisektoren i Italien: selvom der er tale om en offentlig ATB-instans, varetages tilsynet af forbrugerrepræsentanter og energivirksomheder, hvor førstnævnte tager aktivt del i uddannelsen af de specialister, der arbejder for instansen.