3.2.2009   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 27/114

1.1

Det er otte år siden, at EU på Det Europæiske Råds møde i Tammerfors besluttede at fremme en fælles politik for indvandring, og alligevel har fremskridtene på et af de væsentligste områder, politikken og lovgivningen vedrørende indvandreres indrejse, været meget begrænsede. Indrejse er fortsat reguleret af national lovgivning uden harmonisering på EU-niveau. Desuden er disse nationale lovgivninger meget forskellige og afspejler modstridende politikker.

1.2

Det er mere end seks år siden, at Kommissionen udarbejdede forslag til Rådets direktiv om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på beskæftigelse som lønmodtagere og udøvelse af selvstændig erhvervsvirksomhed (1). EØSU og Europa-Parlamentet udarbejdede udtalelser (2), der støttede forslaget. Forslaget nåede imidlertid ikke længere end til Rådets førstebehandling. Siden da har flere medlemsstater udarbejdet ny lovgivning om økonomisk indvandring med meget forskellige synsvinkler.

1.3

I de kommende år får europæerne brug for, at nye økonomiske indvandrere bidrager til den økonomiske og sociale udvikling (3). Den demografiske situation vækker formodning om, at Lissabonstrategien kan slå fejl, hvis vi ikke ændrer indvandringspolitikkerne. Der er brug for aktive indrejsepolitikker for såvel højt kvalificerede som mindre kvalificerede arbejdstagere.

1.4

Det er uforståeligt, at nogle regeringer har anvendt deres vetoret i Det Europæiske Råd over for Kommissionens lovforslag, og at de fastholder tidligere tiders restriktive politikker. I mellemtiden vokser den sorte økonomi og den ulovlige beskæftigelse og tiltrækker dermed endnu flere papirløse indvandrere. Eftersom der ikke er nogen fælles EU-lovgivning, vedtager medlemsstaterne ny lovgivning med udgangspunkt i meget forskellige politiske dagsordener og skaber dermed nye hindringer for harmoniseringen. Disse forskellige politiske dagsordener og de lovgivningsmæssige uoverensstemmelser skaber forvirring og usikkerhed blandt borgerne.

1.5

Med hensyn til lovgivning om tilladelse til indrejse for indvandrere har EØSU foreslået, at Rådet for Den Europæiske Union opgiver enstemmighedsreglen og vedtager sine beslutninger med kvalificeret flertal og fælles beslutningstagning med Parlamentet (4). Det er den eneste måde, hvorpå man kan udarbejde udkast til god lovgivning, som er et fremskridt mod harmonisering i EU.

1.6

EØSU går ind for, at lovgivning på indvandringsområdet med Lissabontraktaten bliver underlagt den almindelige procedure (initiativ fra Kommissionen, kvalificeret flertal i Rådet og fælles beslutningstagning med Europa-Parlamentet).

1.7

Imidlertid drøfter Rådet dette forslag til direktiv efter den uproduktive regel om enstemmighed. Som EØSU foreslog i sin udtalelse om Haag-programmet (5) skal denne ændring derfor »foretages hurtigst muligt og før behandlingen af nye lovforslag«. EØSU foreslår, at Rådet går over til den »passerelle-procedure«, der allerede gælder på asylområdet, således at disse direktiver kan vedtages med kvalificeret flertal og efter den fælles beslutningsprocedure med Europa-Parlamentet.

1.8

Udvalget har allerede anført, at »Med hensyn til den nye lovgivning om betingelserne for indrejse vil en overordnet horisontal lovgivningsmæssig ramme være at foretrække frem for en sektorbestemt lovgivning«. »Forslaget til direktiv om indrejse, som Kommissionen har udarbejdet, og som EØSU støttede med forslag om visse ændringer, er stadig et godt lovgivningsforslag. Derudover vil der kunne udarbejdes specifikke regler for sektorbestemte spørgsmål og særlige situationer. Hvis Rådet for Den Europæiske Union skulle støtte en sektorbestemt tilgang, som kun tog sigte på at give adgang for højt kvalificerede indvandrere, ville den ikke finde anvendelse på en særlig stor del af indvandringen, og den ville desuden være diskriminerende. Denne løsning vil muligvis være nemmere for Rådet, men den modsvarer ikke Europas behov« (6).

1.9

Lissabontraktaten afstikker grænserne for EU-lovgivningen, herunder medlemsstaternes ret til selv at bestemme antallet af indvandrere, der kan få indrejse til deres område. Denne begrænsning forhindrer dog ikke opnåelsen af en omfattende harmonisering af lovgivningen i EU. Den er en tilskyndelse til at anvende fælles og gennemsigtige procedurer for den nationale forvaltning af den økonomiske indvandring. Beføjelserne til at udstede arbejds- og opholdstilladelser ligger hos de kompetente myndigheder i medlemsstaterne, der dog skal holde sig inden for rammerne af EU-lovgivningen. Den enkelte medlemsstat kan således selv i samarbejde med arbejdsmarkedets parter afgøre, hvilke typer af indvandrere den har brug for. De nationale lovgivninger bør inden for rammerne af EU-lovgivningen tage hensyn til de særlige forhold i det pågældende land.

1.10

Dette forlag om et horisontalt direktiv om en kombineret ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse for tredjelandsstatsborgere til at tage ophold og arbejde på en medlemsstats territorium og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat, opfylder EU's mål om at indføre en overordnet indvandringspolitik.

1.11

Dette mål blev først vedtaget på Det Europæiske Råd i Tammerfors i oktober 1999, hvor det i sluterklæringen anføres, at EU bør garantere retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold i en medlemsstat, og at deres rettigheder og forpligtelser bør sidestilles med dem, der gælder for EU's egne borgere.

1.12

Desuden erkendtes det i Haag-programmet fra november 2004, at »lovlig migration vil spille en vigtig rolle med hensyn til udbygning af den videnbaserede økonomi i Europa og fremme af den økonomiske udvikling og dermed bidrage til gennemførelsen af Lissabon-strategien«.

1.13

Kommissionen udarbejdede en grønbog (7) i 2004 med det formål at starte en diskussion og en periode med høringer om en EU-metode til at styre økonomisk migration. EØSU udarbejdede en udtalelse (8), der foreslog, at EU skulle udforme en fælles lovgivning om modtagelse af migranter. Denne lovgivning skulle have en høj grad af harmonisering og være horisontal frem for sektorspecifik.

1.14

I december 2006 vedtog Det Europæiske Råd Politikplan for lovlig migration, der sigter mod at opfylde to målsætninger:

1.14.1

Fastlæggelse af indrejsebetingelserne for bestemte kategorier af indvandrere i fire specifikke lovforslag for henholdsvis højt kvalificerede arbejdstagere, sæsonarbejdere, lønnede praktikanter og virksomhedsinternt udstationerede.

1.14.2

Fastlæggelse af de generelle rammer for en retfærdig tilgang, der tager udgangspunkt i respekten for arbejdstageres rettigheder, når det gælder indvandring.

2.1

Hensigten med forslaget til et direktiv er at sikre allerede indrejste tredjelandsarbejdstageres retsstilling og at indføre proceduremæssige forenklinger for ansøgerne.

2.2

Der er betydelige forskelle i medlemsstaternes behandling af vandrende arbejdstagere.

2.3

Der er også betydelige forskelle i behandlingen af migranter sammenlignet med arbejdstagere i EU.

2.4

Formålet med direktivet er at indføre en kombineret ansøgningsprocedure for tredjelandsstatsborgere, der ønsker at indrejse på en medlemsstats område med henblik på at tage ophold og arbejde og et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold: arbejdsvilkår, herunder løn og afskedigelse, forening, adgang til faglig uddannelse og til de væsentligste sociale ydelser osv.

2.5

Dette er et horisontalt direktiv og omfatter økonomiske migranter og personer, der har fået udstedt en opholdstilladelse af anden grund end arbejde og som efterfølgende har fået adgang til arbejdsmarkedet på basis af EU's eller nationale bestemmelser (f.eks. familiemedlemmer, flygtninge, studerende, forskere).

2.6

Undtaget fra direktivets anvendelsesområde er tredjelandsstatsborgere, som er udstationerede arbejdstagere (9), fordi de ikke er en del af arbejdsmarkedet i den medlemsstat, hvor de er udstationeret, virksomhedsinternt udstationerede, kontraktlige tjenesteydere og praktikanter, sæsonarbejdere og til sidst tredjelandsstatsborgere, der har opnået status som fastboende udlændinge.

2.7

Dette forslag forpligter medlemsstaterne til at undersøge enhver ansøgning om arbejde og ophold på deres territorium i en kombineret ansøgningsprocedure — og hvis den efterkommes — at udstede en kombineret tilladelse, der sætter ansøgeren i stand til at tage ophold og arbejde.

2.8

I denne henseende bør alle medlemsstater udpege en myndighed, der har kompetence til at modtage ansøgningen og udstede den kombinerede tilladelse med forbehold af andre nationale myndigheders rolle og ansvar med hensyn til undersøgelse af og afgørelse om ansøgningen.

2.9

Den kombinerede tilladelse skal foreligge i harmoniseret form som opholdstilladelse for tredjelandsstatsborgere i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1030/2002.

2.10

Den kombinerede tilladelse giver indehaveren ret til indrejse og ophold i den medlemsstat, som udsteder den kombinerede tilladelse, fri adgang til hele territoriet, til at rejse gennem andre medlemsstater og at udøve de aktiviteter, der er tilladt i henhold til den kombinerede tilladelse.

2.11

Med hensyn til den kombinerede procedure fastlægges der en række sikkerhedsforanstaltninger, såsom kravet om at begrunde et eventuelt afslag på en ansøgning om en kombineret tilladelse. I alle tilfælde — eftersom dette hører ind under medlemsstaternes kompetenceområde — skal de betingelser og kriterier, på basis af hvilke en ansøgning om en kombineret tilladelse kan afslås, fastsættes i national lovgivning.

2.12

Direktivet fastsætter også forpligtelsen til at give klageadgang i tilfælde af, at ansøgningen afslås, og meddelelse om denne mulighed skal gives skriftligt sammen med afslaget. Der skal også underrettes om, hvilke dokumenter der kræves, når ansøgningen indgives, og om opkrævning af eventuelle gebyrer.

2.13

Med hensyn til rettigheder fastsætter direktivet et minimumskrav til sikring af ligebehandling for alle personer, der indrømmes en kombineret tilladelse, med forbehold af medlemsstaternes ret til at indføre mere fordelagtige bestemmelser.

2.14

Direktivet fastsætter, at arbejdstagere fra tredjelande skal behandles på lige fod med statsborgere i det mindste med hensyn til:

2.15

Medlemsstaterne kan indføre begrænsninger i retten til ligebehandling:

2.16

Med hensyn til anerkendelse af eksamensbeviser sikrer forslaget ligebehandling i overensstemmelse med nationale procedurer, og der henvises til direktiv 2005/36/EF, hvor det anføres, at en tredjelandsstatsborger, der har opnået kvalifikationer i andre medlemsstater, har ret til at få dem anerkendt på samme betingelser som EU's borgere.

2.17

Med hensyn til lige adgang til varer og tjenester, der stilles til rådighed for offentligheden, herunder både sociale og private boliger, kan medlemsstater begrænse retten til sociale boliger for tredjelandsstatsborgere, som har opholdt sig i den pågældende medlemsstat i mindst tre år.

2.18

Til sidst garanterer forslaget til direktiv respekt for mere fordelagtige bestemmelser i EU-aftaler eller internationale instrumenter, herunder aftaler eller instrumenter tiltrådt af Europarådet, og som gælder for arbejdstagere fra tredjelande, der er medlemmer af Europarådet. Forslaget berører heller ikke mere fordelagtige bestemmelser i internationale konventioner, der forbyder diskrimination på baggrund af national oprindelse.

3.1

EØSU har foreslået, at Rådet for Den Europæiske Union opgiver enstemmighedsreglen og vedtage sine beslutninger med kvalificeret flertal og fælles beslutningstagning med Parlamentet (10). Det er den eneste måde, hvorpå man kan udarbejde god lovgivning, der fremmer harmoniseringen inden for EU.

3.2

Udvalget hilser den kendsgerning velkommen, at Lissabon-traktaten inkluderer lovgivning om indvandring i den almindelige procedure (initiativ fra Kommissionen, kvalificeret flertal i Rådet og fælles beslutningstagning med Parlamentet).

3.3

Så snart Lissabon-traktaten er ratificeret og træder i kraft, vil magtfordelingen mellem EU og medlemsstaterne blive tydeligere, og eftersom Rådet vil indføre bestemmelser ved kvalificeret flertal og ved fælles beslutningstagning med Parlamentet til erstatning for den nuværende enstemmighedsregel, der forhindrer sand fælles lovgivning i at blive vedtaget, foreslår Det Europæiske Økonomiske og Sociale udvalg, at Rådet, når der vedtages lovgivning om indvandring, anvender den almindelige procedure (som den gjorde, da den traf beslutning om lovgivning om asyl) og således kommer bestemmelserne i Lissabon-traktaten i forkøbet.

3.4

EØSU foreslår, at Rådets arbejde med dette direktiv får fortrinsret frem for direktivet om højt kvalificeret arbejde (KOM(2007) 637) og de andre sektorspecifikke direktiver, og foreslår også, at Kommissionen fremskynder sit arbejde med de andre direktiver om indrejse, som den har planlagt for de kommende måneder (som dækker sæsonarbejdere, lønnede praktikanter og virksomhedsinternt udstationerede).

3.5

Udvalget håber, at EU får en passende, tilstrækkeligt harmoniseret lovgivning, således at indvandringen kan kanaliseres ved hjælp af lovlige, fleksible, gennemsigtige procedurer, hvor tredjelandsstatsborgere behandles på en retfærdig måde med rettigheder og forpligtelser, der er sammenlignelige med dem, der gælder for EU's borgere.

3.6

Tredjelandsstatsborgeres rettigheder og forpligtelser, som er indeholdt i forslaget til direktiv, der er baseret på ligebehandling med hensyn til løn, arbejdsvilkår, foreningsfrihed, almen og faglig uddannelse, udgør et godt udgangspunkt for fremtidig indvandringslovgivning.

4.1

EØSU mener, at dette horisontale direktiv, som omfatter en fælles procedure og et sæt rettigheder for arbejdere fra tredjelande, som har lovligt ophold i en medlemsstat, har afgørende betydning, hvis EU skal cementere grundlaget for en fælles politik om økonomisk migration. Forslaget til direktivet respekterer medlemsstaternes ret til at bestemme, hvor mange indvandrere, de ønsker at modtage.

4.2

EØSU ønsker at fremhæve vigtigheden af Kommissionens forslag om, at EU bør have en horisontal lovgivning om adgangsprocedurer og om rettigheder for arbejdere fra tredjelande, som er bosiddende på medlemsstaternes område.

4.3

I sin udtalelse om grønbogen (11) giver EØSU udtryk for sin støtte til en fælles procedure for indvandring med henblik på beskæftigelse: »Der er store forskelle på de enkelte medlemsstaters lovgivning vedrørende sammenhængen mellem opholds- og arbejdstilladelser. EØSU mener, at der er behov for at skabe en harmoniseret lovgivning for EU. De enkelte medlemsstater er ansvarlige for udstedelsen af tilladelserne. En tilladelse udstedt af en medlemsstat skal i enhver sammenhæng anerkendes i resten af EU. EØSU ser gerne, at lovgivningen forenkler den administrative behandling så meget som muligt og gør det lettere for de implicerede parter: indvandrerne, arbejdsgiverne og myndighederne. Det vil være ønskeligt med en fælles tilladelse: en opholdstilladelse, som hænger sammen med arbejdstilladelse«.

4.4

I denne henseende har EØSU allerede i sin udtalelse om grønbogen fastslået at: »Udgangspunktet for denne debat bør være princippet om forbud mod diskrimination. Den vandrende arbejdstager skal uanset opholds- og arbejdstilladelsens gyldighedsperiode have de samme økonomiske, arbejdsmæssige og sociale rettigheder som de øvrige arbejdstagere«. Udvalget ønsker at fremhæve den rolle, som sociale partnere fra forskellige niveauer (erhvervsmæssigt, sektoralt, nationalt og europæisk) spiller i forbindelse med fremme af lige behandling på arbejdspladsen. EØSU har i samspil med Dublin-instituttet og de sociale partnere afholdt en høring, hvis konklusioner fremgår af en anden udtalelse (12).

4.5

I udtalelsen om grønbogen (13) fremgår det, at: »Helt specifikt foreslår EØSU en række rettigheder, som bør indrømmes tredjelandsstatsborgere, som lovligt arbejder og opholder sig i et medlemsland«. Udvalget ønsker at understrege, at udenlandske arbejdstagere foruden beskæftigelsesrelaterede bidrag til sociale sikringsordninger betaler skat til de nationale myndigheder i modtagerlandet i overensstemmelse med medlemsstaternes lovgivning.

4.6

Ud over ligebehandling på arbejdspladsen (arbejdsvilkår, lønninger og afskedigelser, sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, retten til at organisere sig osv.) foreslog EØSU også følgende:

4.7

EØSU vedtog ligeledes i 2004 en initiativudtalelse (15), hvori det foreslog, at Den Europæiske Union og medlemsstaterne ratificerer den internationale konvention om beskyttelse af vandrende arbejdstagere og deres familiemedlemmers rettigheder, som blev vedtaget af FN's Generalforsamling i 1990 (16) med henblik på at fremme de grundlæggende rettigheder for de vandrende arbejdstagere ikke bare i Europa, men i hele verden. EØSU har foreslået, at Kommissionen tager nye skridt til at ratificere konventionen for at styrke et internationalt system for indvandrers rettigheder.

4.8

Udvalget foreslår, at direktivets begrundelse omfatter et nyt punkt, hvori det understreges, at ILO-bestemmelserne om immigrationslovgivning, navnlig ILO-konventionerne om vandrende arbejdstagere (C 97 og C 143), skal overholdes.

4.9

EØSU foreslår desuden, at direktivet sikrer ligestilling mellem mænd og kvinder, som er en del af den gældende fællesskabsret, såvel som EU's lovgivning vedrørende bekæmpelse af forskelsbehandling.

4.10

Sæsonarbejdere bør også være omfattet af direktivet. Selvom Kommissionen udfærdiger et specifikt direktiv, mener EØSU, at princippet om ligebehandling, især på arbejdspladsen, også skal gælde for denne type af arbejdere.

4.11

Udvalget udtrykker bekymring over og tager afstand fra, at direktivet giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse retten til ligebehandling (17) i forhold til arbejdsvilkår (herunder løn og afskedigelse, sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen og social sikring) og retten til at organisere sig frit. Denne begrænsning strider mod forslagets artikel 2. Sådanne begrænsninger kan også krænke princippet om ikke-forskelsbehandling. EØSU mener på baggrund af Domstolens retspraksis, at ligebehandling er et af fællesskabsrettens principper.

4.12

I alle tilfælde skal begrænsningerne fortolkes i overensstemmelse med andre bindende internationale bestemmelser, som er mere lempelige, navnlig verdenserklæringen om menneskerettigheder, den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og forskellige ILO-konventioner såvel som andre mere lempelige EU-retlige og nationale bestemmelser.

4.13

Hvis en kombineret tilladelse afvises, skal dette i henhold til direktivet ske skriftligt, og den berørte person skal have mulighed for at prøve afgørelsen ved medlemsstatens domstole. Udvalget foreslår, at i de tilfælde, hvor afvisningen vedrører forlængelse, suspension eller inddragelse, skal en prøvelse (18) ved domstolene, have opsættende virkning på den administrative afgørelse, indtil der er faldet dom i sagen.

4.14

Endelig ønsker EØSU at fremhæve betydningen af integration. Den har udarbejdet flere initiativudtalelser til fremme af integrationspolitikkerne (19) og har afholdt konferencer og høringer om emnet. EU og de nationale myndigheder bør arbejde sammen for at fremme disse politikker, fordi integration, fremme af ligebehandling og kampen mod forskelsbehandling alle er udfordringer for det europæiske samfund, navnlig de lokale myndigheder, arbejdsmarkedets parter og civilsamfundets organisationer. Udvalget arbejder sammen med Kommissionen om etableringen af et europæisk integrationsforum (20).