—

za Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve, jakož i M. Tillieuta, W. Gregoira a M. Lacroixe J. Sambonem, avocat,

—

za Shanks SA F. Haumontem, avocat,

—

za belgickou vládu T. Maternem, jako zmocněncem, ve spolupráci s É. Orbanem de Xivry, avocat,

—

za Evropskou komisi J.-F. Brakelandem, P. Oliverem, a A. Siposem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. L 194, s. 39, Zvl. vyd. 15/01, s. 23), ve znění rozhodnutí Komise 96/350/ES ze dne 24. května 1996 (Úř. věst. L 135, s. 32, Zvl. vyd. 15/03, s. 59, dále jen „směrnice 75/442“), a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (Úř. věst. L 197, s. 30, Zvl. vyd. 15/06, s. 157).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve (město Ottignies-Louvain-la-Neuve), jakož i M. Tillieutem, W. Gregoirem a M. Lacroixem, na straně jedné, a Valonským regionem, na straně druhé, ve věci povolení požadovaného společností Shanks SA pro provozování a zřízení místa pro odstraňování odpadu.

3

Článek 7 odst. 1 směrnice 75/442 stanoví:

„K dosažení cílů uvedených v článcích 3, 4 a 5 je třeba, aby příslušný orgán nebo orgány uvedené v článku 6 co nejdříve vypracovaly jeden nebo několik plánů pro nakládání s odpady. Tyto plány mají zejména obsahovat:

[…]“

4

Bod 18 odůvodnění směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů (Úř. věst. L 182, s. 1, Zvl. vyd. 15/04, s. 228), ve znění směrnice Rady 2011/97/EU ze dne 5. prosince 2011 (Úř. věst. L 328, s. 49, dále jen „směrnice 1999/31“), uvádí:

„vzhledem k tomu, že zvláštní charakter odstraňování odpadů metodou skládkování si vynucuje zavedení zvláštního povolovacího řízení pro jednotlivé kategorie skládek v souladu s obecnými požadavky na udělování licencí, které již byly stanoveny ve [směrnici 75/442]“.

5

Bod 26 odůvodnění směrnice 1999/31 uvádí:

„vzhledem k tomu, že je nutno upravit podmínky dalšího provozu stávajících skládek, aby mohla být ve stanovených termínech přijata opatření nutná pro jejich přizpůsobení této směrnici na základě plánu úprav skládek“.

6

Článek 1 odst. 1 této směrnice, nadepsaný „Obecný cíl“, stanoví:

„Se zřetelem ke splnění požadavků [směrnice 75/442], zejména článků 3 a 4, si tato směrnice klade za cíl stanovit pomocí přísných technických a provozních požadavků na odpady a skládky opatření, postupy a návody pro předcházení nebo maximální omezení negativních účinků skládkování odpadů na životní prostředí […]“.

7

Článek 8 uvedené směrnice, nadepsaný „Podmínky pro vydávání povolení“, upřesňuje:

„Členské státy přijmou opatření, aby:

[…]“

8

Podle článku 14 téže směrnice, nadepsaného „Stávající skládky“:

„Členské státy přijmou opatření, aby povolené skládky nebo skládky, které jsou v období provádění této směrnice již provozovány [skládky, které jsou v okamžiku provedení této směrnice již povoleny nebo provozovány], mohly nadále fungovat pouze tehdy, budou-li v nejbližší možné době zavedena dále uvedená opatření, nejpozději však osm let ode dne stanoveného v čl. 18 odst. 1.

[…]“

9

Článek 18 odst. 1 první pododstavec směrnice 1999/31, nadepsaný „Provedení“, upřesňuje:

„Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do dvou let od vstupu této směrnice v platnost. Neprodleně o tom uvědomí [Evropskou k]omisi.“

10

Bod 1 přílohy I této směrnice zní následovně:

„Umístění

11

Článek 2 směrnice 2001/42 stanoví:

„Pro účely této směrnice se:

12

Podle článku 13 této směrnice:

„1.   Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 21. července 2004. Neprodleně o nich uvědomí Komisi.

[…]

3.   Povinnost uvedená v čl. 4 odst. 1 se použije na plány a programy, u nichž první formální přípravný akt následuje po dni uvedeném v odstavci 1. […]“

13

Décret de la Région wallonne du 27 juin 1996 relatif aux déchets (nařízení Valonského regionu ze dne 27. června 1996 o odpadech) (Moniteur belge ze dne 2. srpna 1996, s. 20685), ve znění naposledy pozměněném décret de la Région wallonne, du 16 octobre 2003 (nařízení Valonského regionu ze dne 16. října 2003) (Moniteur belge ze dne 23. října 2003, s. 51644, dále jen „nařízení z roku 1996“), obsahuje článek 24, jehož odstavce 1 a 2 stanoví:

„1.   Vláda v souladu s články 11 až 16 nařízení ze dne 21. dubna 1994 o plánování v oblasti životního prostředí v rámci trvale udržitelného rozvoje (décret du 21 avril 1994 relatif à la planification en matière d’environnement dans le cadre du développement durable) přijme plán nakládání s odpady. Tento plán je odvětvovým programem ve smyslu tohoto nařízení. Může obsahovat plánování dle druhu odpadů nebo dle činností.

Plán musí obsahovat zejména:

[…]

K plánu musí být přiloženy údaje […] o jeho předpokládaných dopadech na životní prostředí.

2.   Vláda přijme postupem dle článků 25 a 26 plán podpovrchových skládek odpadu obsahující seznam míst, která mohou být určena ke zřízení a provozování těchto podpovrchových skládek, s výjimkou podpovrchových skládek odpadů určených pro výlučnou potřebu producenta odpadů.

S výjimkou podpovrchových skládek odpadů určených pro výlučnou potřebu původního producenta odpadů lze povolit jen takovou podpovrchovou skládku odpadů, která je uvedena v plánu uvedeném v tomto odstavci.

14

Článek 25 odst. 2 první pododstavec nařízení z roku 1996 stanoví:

„Návrh plánu podpovrchových skládek odpadu musí být podroben studii vlivů na životní prostředí. […]“

15

V rámci provádění odstavce 1 článku 24 nařízení z roku 1996 přijala valonská vláda dne 15. ledna 1998 valonský plán nakládání s odpady, nazvaný „Horizon 2010“ (Horizont 2010) (Moniteur belge ze dne 21. dubna 1998, s. 11806) a v rámci provádění odstavce 2 téhož článku přijala dne 1. dubna 1999 plán podpovrchových skládek odpadu (Moniteur belge ze dne 13. července 1999, s. 26747), který nabyl účinnosti dne 13. července 1999.

16

Článek 70 nařízení z roku 1996 stanoví:

„Před nabytím účinnosti plánu podpovrchových skládek odpadu uvedeného v čl. 24 odst. 2 může být k žádostem o povolení pro umístění a provozování podpovrchových skládek odpadu ve smyslu článku 11 a žádostem o povolení v oblasti územního plánování ve smyslu čl. 41 odst. 1 valonského zákona o územním a městském plánování a o kulturním bohatství (code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine), které byly prohlášeny za přípustné před schválením tohoto nařízení parlamentem, vydáno environmentální povolení a povolení v oblasti územního plánování v průmyslových, zemědělských a těžebních oblastech, tak jak jsou posledně uvedené oblasti definovány v článcích 172, 176 a 182 téhož zákona.

Na základě žádostí týkajících se podpovrchových skládek odpadu – s výjimkou skládek určených pro výlučnou potřebu původního producenta odpadů –, které byly povoleny před nabytím účinnosti plánu pro podpovrchové skládky odpadu uvedeného v čl. 24 odst. 2, zřízeny před tímto dnem nebo povoleny na základě prvního pododstavce tohoto článku, může být odchylně od čl. 24 odst. 2 a bez ohledu na datum podání žádosti vydáno environmentální povolení, jednotné povolení nebo povolení v oblasti územního plánování v zónách sektorového plánu, kde byly tyto podpovrchové skládky odpadu již dříve povoleny, aby bylo možné na parcelách, pro něž bylo takové povolení vydáno, prodloužit jejich provozování, změnit podmínky jejich provozování, včetně podmínek týkajících se povoleného objemu, nebo změnit terénní reliéf nad původně povolený limit. Tento pododstavec se vztahuje pouze na povolené podpovrchové skládky odpadu, které jsou uvedeny v hlavě VII kapitole 1 plánu podpovrchových skládek odpadu přijatého dne 1. dubna 1999.

[…]“

17

Spor v původním řízení se týká povolení pro provozování a úpravu podpovrchové skládky nikoliv nebezpečného domácího a průmyslového odpadu, která je od roku 1958 provozována v Mont-Saint-Guibert (Belgie), v místě zvaném „Trois burettes“.

18

Dne 20. května 2003 podala společnost Page, nyní Shanks SA, žádost o „jednotné povolení“ pro další činnost této podpovrchové skládky a provedení jejích různých úprav.

19

Povolení bylo vystaveno zastupitelstvem obce Mont-Saint-Guibert dne 18. prosince 2003 a poté, po provedení několika změn, potvrzeno valonskou vládou ministerskou vyhláškou ze dne 10. května 2004, která byla předmětem žaloby na neplatnost podané k předkládajícímu soudu.

20

Na podporu své žaloby zpochybňují žalobci v původním řízení soulad čl. 70 druhého pododstavce 2 nařízení z roku 1996, na jehož základě bylo toto povolení vydáno, s unijním právem. Především tvrdí, že tento článek není v souladu s článkem 7 směrnice 75/442, jelikož umožňuje vydat povolení pro provozování skládek na místech, která k tomu nejsou určena plánem pro nakládání s odpady, a jejichž umístění tak neplyne z kritérií ochrany životního prostředí. Dále tvrdí, že z něj plyne rovněž porušení čl. 8 písm. b) směrnice 1999/31, který požaduje, aby pro vydání povolení byl projekt skládky v souladu s plánem pro nakládání s odpady uvedeným v článku 7 směrnice 75/442. A konečně mají žalobci za to, že čl. 70 druhý pododstavec nařízení z roku 1996 může vážně ohrozit cíle směrnice 2001/42, která vyžaduje, aby bylo posouzení vlivů na životní prostředí prováděno u všech plánů a programů, které se připravují v oblasti nakládání s odpady.

21

Za těchto podmínek se Conseil d’État (státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

22

Podstatou druhé a třetí otázky předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat nejdříve a společně, je, zda má být čl. 2 písm. a) směrnice 2001/42 vykládán v tomto smyslu, že takové vnitrostátní normativní ustanovení, jaké je dotčeno ve věci v původním řízení a které odchylně od pravidla, podle kterého nelze povolit podpovrchovou skládku odpadů mimo místa stanovená plánem pro nakládání s odpady požadovaným článkem 7 směrnice 75/442, stanoví, že podpovrchové skládky odpadů, které byly povoleny před nabytím účinnosti tohoto plánu, mohou být po tomto nabytí účinnosti nově povoleny na týchž parcelách, představuje „plán“ nebo „program“ ve smyslu uvedeného ustanovení směrnice 2001/42. Případně se předkládající soud táže, zda takový plán nebo program respektují požadavky stanovené touto směrnicí v oblasti životního prostředí.

23

Jelikož však v předkládacím rozhodnutí není uvedeno, že by soud, jemuž byl spor předložen, měl legalitu napadeného rozhodnutí posuzovat ke dni, k němuž vydá rozhodnutí, je třeba konstatovat, že směrnice 2001/42 se na spor v původním řízení neuplatní, jelikož povolení dotčené ve věci v původním řízení, které bylo vydáno dne 18. prosince 2003, i ministerská vyhláška ze dne 10. května 2004, která ho potvrdila, byly přijaty před uplynutím lhůty pro provedení směrnice (obdobně viz rozsudek Commune de Braine-le-Château a další, C‑53/02 a C‑217/02, EU:C:2004:205, bod 45).

24

Za těchto podmínek není namístě na druhou a třetí otázku položenou předkládajícím soudem odpovídat.

25

První otázkou se předkládající soud táže, zda čl. 7 odst. 1 směrnice 75/442 musí být vykládán v tom smyslu, že takové vnitrostátní normativní ustanovení, jaké je dotčeno ve věci v původním řízení a které stanoví, že odchylně od pravidla, podle kterého nelze povolit podpovrchovou skládku odpadů mimo místa stanovená plánem pro nakládání s odpady požadovaným uvedeným článkem, mohou být podpovrchové skládky odpadů, které byly povoleny před nabytím účinnosti tohoto plánu, nově povoleny na týchž parcelách po tomto nabytí účinnosti, představuje „plán pro nakládání s odpady“ ve smyslu uvedeného ustanovení směrnice 75/442.

26

Úvodem je třeba uvést, že spis předaný Soudnímu dvoru, jakož i odpovědi poskytnuté zúčastněnými na písemnou otázku, která jim byla Soudním dvorem položena v souladu s čl. 61 odst. 1 jeho jednacího řádu, ukazují na značné rozpory týkající se dosahu ustanovení dotčeného ve věci v původním řízení, zejména pak toho, zda umožňuje odchýlit se při obnovování povolení pro provozování skládek, které byly povoleny již před nabytím účinnosti plánu pro nakládání s podpovrchovými skládkami odpadu členského státu, od prostorových plánů vyplývajících z tohoto plánu. Zejména z některých vyjádření předaných Soudnímu dvoru plyne, že tomu tak není, jelikož uvedené ustanovení se týká pouze stávajících skládek zanesených do tohoto plánu.

27

Předkládajícímu soudu však přísluší, aby ve věcech, které mu jsou předloženy, provedl výklad vnitrostátního práva za účelem určení jeho přesného dosahu.

28

Za těchto podmínek je třeba připomenout, že podle čl. 7 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 75/442 jsou k dosažení cílů uvedených v článcích 3 až 5 této směrnice příslušné orgány členských států povinny co nejdříve vypracovat jeden nebo několik plánů pro nakládání s odpady. Podle téhož odstavce mají tyto plány obsahovat zejména informace o druhu, množství a původu odpadu určeného k využití nebo odstranění, o obecných technických požadavcích, veškerých zvláštních opatřeních týkajících se zvláštních odpadů, jakož i o vhodných místech nebo zařízeních pro odstraňování odpadu.

29

Z toho plyne, že takové vnitrostátní normativní ustanovení, jaké je dotčeno ve věci v původním řízení, jehož dosah je omezen na to, že odchylně od obecné právní úpravy stanoví, že provozování podpovrchových skládek odpadů, které byly povoleny již před nabytím účinnosti plánu pro nakládání s odpady v dotyčném členském státě, může být povoleno na týchž parcelách, i když tyto skládky nejsou v tomto plánu uvedeny, nemůže být samo o sobě považováno za organizovaný a ucelený systém, jehož účelem je splnit cíle „plánu pro nakládání s odpady“ ve smyslu čl. 7 odst. 1 směrnice 75/442 (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Řecko, C‑387/97, EU:C:2000:356, bod 76).

30

Z ustálené judikatury Soudního dvora však plyne, že okolnost, že předkládající soud formuloval předběžnou otázku tak, že odkázal pouze na určitá ustanovení unijního práva, nebrání tomu, aby Soudní dvůr tomuto soudu poskytl veškeré prvky výkladu, které mohou být pro rozsouzení věci, jež mu byla předložena, užitečné, ať již na ně posledně uvedený soud v položených otázkách odkázal, či nikoli. V tomto ohledu přísluší Soudnímu dvoru, aby ze všech poznatků předložených vnitrostátním soudem, zejména pak z odůvodnění předkládacího rozhodnutí, vybral ty prvky unijního práva, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit (v tomto smyslu viz zejména rozsudek Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, bod 35 a citovaná judikatura).

31

Za těchto podmínek je třeba rovněž posoudit, zda článek 8 směrnice 1999/31, použitelný na skutkové okolnosti věci v původním řízení, brání takovému vnitrostátnímu normativnímu ustanovení, jaké uvádí předkládající soud.

32

V tomto ohledu je třeba konstatovat, že z čl. 8 písm. a) a b) směrnice 1999/31 plyne, že povolení pro provozování skládky může být vydáno pouze tehdy, je-li projekt skládky v souladu s plánem pro nakládání s odpady uvedeným v čl. 7 odst. 1 směrnice 75/442.

33

Článek 14 směrnice 1999/31 nicméně na skládky, které byly v okamžiku provedení této směrnice, k němuž mělo dojít do 16. července 2001, již povoleny nebo provozovány, uplatňuje odchylný přechodný režim.

34

Z tohoto přechodného režimu totiž vyplývá, že aby mohly tyto skládky i nadále fungovat, musí být do osmi let od 16. července 2001 uvedeny v soulad s novými environmentálními požadavky uvedenými v článku 8 směrnice 1999/31, s výjimkou požadavků uvedených v její příloze I bodu 1. Tato výjimka se přitom týká právě požadavků souvisejících s umístěním skládky.

35

Článek 14 směrnice 1999/31 proto umožňuje, aby skládky, které byly v okamžiku provedení této směrnice členským státem již povoleny nebo provozovány, mohly i nadále fungovat a být nově povolovány, i když nejsou uvedeny na seznamu míst stanovených tímto plánem pro nakládání s odpady, přijatým podle čl. 7 odst. 1 směrnice 75/442, jsou-li splněny ostatní podmínky uvedené v článku 14.

36

V důsledku toho nebrání článek 8 směrnice 1999/31 takovému vnitrostátnímu normativnímu ustanovení, jaké je dotčeno ve věci v původním řízení, které může mít svůj právní základ v článku 14 této směrnice a uplatňovat se na skládky, které byly v okamžiku jejího provedení již povoleny nebo provozovány, pokud jsou splněny ostatní podmínky uvedené v článku 14, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

37

Vzhledem k výše uvedenému je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 7 odst. 1 směrnice 75/442 musí být vykládán v tom smyslu, že takové vnitrostátní normativní ustanovení, jaké je dotčeno ve věci v původním řízení a které odchylně od pravidla, podle kterého nelze povolit podpovrchovou skládku odpadů mimo místa stanovená plánem pro nakládání s odpady požadovaným uvedeným článkem, stanoví, že podpovrchové skládky odpadů, které byly povoleny před nabytím účinnosti tohoto plánu, mohou být nově povoleny na týchž parcelách po tomto nabytí účinnosti, nepředstavuje „plán pro nakládání s odpady“ ve smyslu uvedeného ustanovení směrnice 75/442. Článek 8 směrnice 1999/31 však nebrání takovému vnitrostátnímu normativnímu ustanovení, které může mít svůj právní základ v článku 14 této směrnice a uplatňovat se na skládky, které byly v okamžiku jejího provedení již povoleny nebo provozovány, pokud jsou splněny ostatní podmínky uvedené v článku 14, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

38

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Článek 7 odst. 1 směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech, ve znění rozhodnutí Komise 96/350/ES ze dne 24. května 1996, musí být vykládán v tom smyslu, že takové vnitrostátní normativní ustanovení, jaké je dotčeno ve věci v původním řízení a které odchylně od pravidla, podle kterého nelze povolit podpovrchovou skládku odpadů mimo místa stanovená plánem pro nakládání s odpady požadovaným uvedeným článkem, stanoví, že podpovrchové skládky odpadů, které byly povoleny před nabytím účinnosti tohoto plánu, mohou být nově povoleny na týchž parcelách po tomto nabytí účinnosti, nepředstavuje „plán pro nakládání s odpady“ ve smyslu uvedeného ustanovení směrnice 75/442, ve znění rozhodnutí 96/350.

Článek 8 směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů, ve znění směrnice Rady 2011/97/EU ze dne 5. prosince 2011, však nebrání takovému vnitrostátnímu normativnímu ustanovení, které může mít svůj právní základ v článku 14 této směrnice a uplatňovat se na skládky, které byly v okamžiku jejího provedení již povoleny nebo provozovány, pokud jsou splněny ostatní podmínky uvedené v článku 14, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.