18.8.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 195/20

1.1

Evropský hospodářský a sociální výbor se domnívá, že návrh nařízení o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici předložený Komisí představuje oproti předcházejícím zněním zlepšení, pokud jde o možnost přímého zadávání zakázek.

1.2

Nicméně aby bylo dosaženo cíle právní jistoty, kterou si přejí jak příslušné odpovědné orgány, tak provozovatelé služeb, je třeba ještě vyjasnit některé body:

1.3

Za těchto okolností Výbor výslovně podporuje povinnost ukládání zakázek a rovnováhu mezi možnostmi výběrového řízení a přímého zadávání zakázek, s cílem podpořit nezbytnou transparentnost a zlepšit kvalitu služeb v rámci konkurenčního systému.

1.4

Přeje si, aby se ustanovení nařízení vztahovala na všechny veřejné zakázky na služby v dopravě.

1.5

V rámci rovnováhy mezi využíváním výběrových řízení a přímým zadáváním internímu hospodářskému subjektu Výbor upřednostňuje zeměpisné omezení činnosti, které předejde narušování hospodářské soutěže a umožní místním orgánům zachovat si nezávislou volbu a rovnost v regulované hospodářské soutěži.

1.6

Přeje si, aby v případě přímého zadání internímu hospodářskému subjektu byl zachován určitý jasně definovaný a usměrněný prostor pro flexibilitu pro případ, kdy je pro sjednocení sítí a integraci služeb v dopravě nutné tyto služby rozšířit na sousedící či přilehlá území, spravovaná jinými příslušnými orgány než tím, který veřejnou zakázku na služby v dopravě zadal.

1.7

Domnívá se, že plánované výjimky pro zakázky malého rozsahu a pro nutné zachování kontinuity služeb jsou oprávněné.

1.8

Klade si otázky ohledně možnosti přímého zadávání veřejných zakázek na služby v železniční dopravě jak dlouhodobě zavedeným dodavatelům tak dodavatelům novým bez toho, že by existoval jakýkoli přesný rámec či předpisy zaručující nestrannou hospodářskou soutěž, jako je tomu v případě interních hospodářských subjektů, což je zdrojem právní nejistoty a narušování hospodářské soutěže.

1.9

Je toho názoru, že zásady transparentnosti, rovného zacházení, kvality a účinnosti veřejné dopravy po železnici mohou být nejlépe zaručeny, pokud na ně budou uplatněny stejné předpisy jako pro místní silniční dopravu.

1.10

Požaduje návrat k pojetí návrhu nařízení z roku 2002, pokud jde o kvalitu služeb a dodržování sociálních předpisů platných v členských státech.

1.11

S těmito výhradami si EHSV přeje rychlé přijetí nařízení, které je nutné k zajištění právní jistoty v tomto odvětví.

2.1

Evropská komise zveřejnila nový návrh nařízení o závazcích veřejné služby pro veřejné služby v přepravě cestujících po železnici a po silnici. Tento návrh je v pořadí třetí.

2.2

EHSV vítá výsledek činnosti Komise, který umožňuje znovu rozproudit diskuse, jež byly donedávna zablokovány na úrovni evropských institucí.

2.3

Navrhovaný text usiluje o skloubení různých přístupů, vyslovených v průběhu předchozích diskusí, s ohledem na nejnovější vývoj v oblasti judikatury, zejména na rozsudek ALTMARK-Trans, a chce odstranit nejistotu, pokud jde o zohlednění zásady subsidiarity a dodržování zásady nezávislosti správy veřejných orgánů.

2.4

Znění textu se značně liší od znění předešlého a jeho zpracování je jednodušší. Aby však v legislativním postupu nedošlo k průtahům, rozhodl Evropský parlament, že nové znění pojme jako revidovaný původní text a přezkoumá jej ve druhém čtení. Návrh tedy bude projednán v Radě ministrů, která právě započala jeho zkoumání a rozhodla se prostudovat jeho návaznost na třetí železniční balíček, zejména pokud jde o zahájení mezinárodní přepravy a možnost kabotáže (2).

2.5

Komise se domnívá, že současný právní rámec, vytvořený v roce 1969, je zastaralý, a že účinnost a kvalita dopravy musí být zlepšeny, aby si odvětví udrželo či dokonce zvýšilo svůj podíl na trhu. Komise si přeje „řídit hospodářskou soutěž, včetně regionů a měst, aby byla zajištěna transparentnost při zadávání zakázek a podmínky plnění veřejných zakázek na služby“ (3). V této souvislosti připomeňme, že ve svém stanovisku z roku 2001 k předchozímu návrhu nařízení EHSV vítal zejména „vyslovený záměr Komise stanovit si v oblasti veřejné přepravy cestujících za cíl organizaci trhu upřednostňující vytvoření regulované hospodářské soutěže a nikoli hospodářskou soutěž bez regulace“ (4).

2.6

Rovněž s uspokojením konstatoval, že „podmínky právní a účetní transparentnosti umožní napříště rovné příležitosti a hospodářskou soutěž mezi podniky bez ohledu na jejich status (5).“

2.7

Návrh nařízení musí ještě být projednán ve druhém čtení v Evropském parlamentu, nicméně i nyní může EHSV opět potvrdit svůj požadavek transparentnosti, rovnosti příležitostí a regulované hospodářské soutěže v postupech řízení veřejných služeb v přepravě cestujících po železnici a silnici, při dodržení zásady nestrannosti obsažené v článku 295 smlouvy.

2.8

Nedávné příspěvky judikatury Evropského soudního dvora, zejména rozsudky Altmark – Trans a Stadt Halle, pomohly tuto problematiku ujasnit. Při uplatňování svého práva na iniciativu není Komise vázána doktrínou precedenčního práva, neboť právní systém Evropské unie je založen především na psaném právu a nikoli na rozhodnutích soudu. Ve skutečnosti návrh nařízení přejímá zásady, vyplývající ze tří prvních kritérií stanovených v rozsudku Altmark – Trans v článku 4. Pokud jde o čtvrté kritérium, některé jeho prvky se nacházejí v bodě 7 přílohy.

2.9

Je třeba zdůraznit, že rozsudek Altmark – Trans stanovil kritéria zajišťující, že náhrady za závazky veřejné služby nelze právně kvalifikovat jako státní podporu. Návrh nařízení má širší záběr a pojednává o bodech, které judikatura neupravuje, zejména o otázce slučitelnosti náhrad právně kvalifikovaných jako státní podpora a udělování výlučných práv s pravidly hospodářské soutěže. Je třeba zdůraznit, že v roce 1969 neexistoval trh dopravy a že tedy otázka výlučných práv nebyla aktuální.

3.1

Výbor vítá iniciativu Komise, ale přál by si položit několik právních otázek, které zasluhují pozornost, a zdůrazňuje, do jaké míry je důležité, aby nové nařízení skutečně zajistilo právní jistotu, tolik očekávanou v celém odvětví, aby mohlo být rychle přijato a následně uplatněno.

3.2

Výbor vítá úsilí, které Evropská komise vynaložila, aby dosáhla vytvoření nové rovnováhy v místní dopravě, která respektuje nezávislost správy na místní úrovni a je schopná uspokojit všechny zainteresované strany.

3.3

Vítá skutečnost, že místním veřejným samosprávám bude umožněno, aby zapojily své dopravní služby do hospodářské soutěže, či tyto služby poskytovaly samy nebo prostřednictvím interního hospodářského subjektu, pokud dodrží přesně stanovená kritéria zamezující jakémukoli narušování hospodářské soutěže.

3.4

Výbor znovu potvrzuje svou podporu zásady regulované hospodářské soutěže, kterou nový návrh nařízení obsahuje (čl. 3 a 5, odst. 3), spíše než čisté hospodářské soutěže. Tato zásada se mu jeví jako vhodnější pro skloubení potřeb veřejné služby s nutností vytvořit sladěný a zabezpečený rámec předpisů pro udělování zakázek. Splňuje jak potřeby veřejné správy, tak potřeby podnikatelského rozměru odvětví (bez ohledu na status podniků).

3.5

Je toho názoru, že konkurenční systém, který nabízí zobecnění ukládání zakázek a svobodnou volbu mezi využitím výběrových řízení a možností přímého zadávání, představuje záruku pro zlepšení kvality a lepší účinnost veřejné dopravy. Příslušné orgány budou tedy muset jasně předem určit závazky veřejné služby a dotčená území a také pravidla pro výpočet náhrad, podmínky pro sdílení nákladů a zisků a zajistit jejich včasné zveřejnění.

3.6

Hospodářské subjekty tedy budou mít jasnou představu o rámci a závazcích své aktivity.

3.7

Navíc se počítá s tím, že každý příslušný orgán jednou za rok zveřejní podrobnou zprávu o závazcích veřejné služby spadajících do jeho pravomoci, o vybraných hospodářských subjektech, jakož i o náhradách a v této souvislosti udělených výlučných právech (článek 7). Tak budou občané mít možnost se obeznámit s přesnými podmínkami fungování dopravních služeb a budou tedy schopni zvážit kvalitu a cenu služeb, které jim jsou nabízeny. Bude nicméně nutné dbát na to, aby očekávaná zpráva nepřiměřeným způsobem nezvýšila administrativní břemeno uložené příslušným orgánům a nepřímo i administrativní povinnosti vybraných hospodářských subjektů. Přílišná byrokracie škodí dobré informovanosti.

4.1.1

Vzhledem k tomu, že existuje dvojí právo, které je možno na toto odvětví aplikovat, vyvstala otázka nadřazenosti jednoho práva nad druhým.

4.1.2

Při prvním čtení v roce 2001 schválil Evropský parlament pozměňovací návrh požadující, aby přijímané nařízení bylo nadřazené právu veřejných zakázek a tím byl vytvořen jasný a koherentní právní rámec. Řešení, navržené Komisí, zakládá kritérium pro uplatnění práva na volbě příslušného veřejného orgánu:

4.1.3

V tomto bodě je EHSV toho názoru, že by se ustanovení nařízení měla uplatnit na všechny zakázky veřejné služby v dopravě při dodržení zásady transparentnosti a rovného zacházení. Toto řešení by bylo zdaleka nejjednodušší a nejjasnější a nezpochybňovalo by nezávislost příslušných orgánů při zadávání zakázek.

4.2.1

Na rozdíl od dvou předchozích znění zmiňuje návrh poprvé možnost udělit zakázku ve veřejné dopravě přímo internímu hospodářskému subjektu bez předchozího výběrového řízení (čl. 5, odst. 2). Tato novinka vychází z přání vysloveného v předchozích diskusích, tedy zachovat místním samosprávám nezávislost při zadávání zakázek.

4.2.2

Tato možnost je doprovázena několika podmínkami:

4.2.3

Při prvním čtení se Evropský parlament jasně vyslovil pro zachování možnosti přímého zadávání místnímu hospodářskému subjektu pod dohledem příslušného orgánu, souběžně s možností vyhlásit výběrové řízení. Diskuse v Radě ministrů se nesou v podobném duchu, značná část zástupců členských států se vyslovila v tom smyslu, že si přejí, aby byla příslušným orgánům zachována možnost být samy poskytovatelem místních služeb, prostřednictvím svých vlastních podniků, nebo k jejich zadání využít výběrového řízení.

4.2.4

Komise se pokusila zohlednit tato souběžná přání a usilovala tedy o rovnováhu mezi regulovanou hospodářskou soutěží a možností přímého zadávání, což je postup, který EHSV schvaluje, neboť zachovává nezávislost správy příslušných veřejných orgánů a zohledňuje zásady definované Soudním dvorem Evropských společenství.

4.2.5

Je třeba zdůraznit, že v definici interního hospodářského subjektu zavádí Komise kritérium zeměpisného ohraničení, aby mohla být v souladu s evropskou smlouvou zohledněna zásada konkurenční reciprocity, kterou Parlament požadoval pro místní služby dodávané pod dohledem příslušných orgánů. Uplatnění tohoto kritéria vyvolává dvě otázky:

4.2.6

Bylo by tedy vhodné počítat s tím, že v případě služeb přímo provozovaných samotným příslušným orgánem či interním hospodářským subjektem se mohou dotyčné služby týkat území v pravomoci různých příslušných orgánů, pokud je to nutné pro zajištění sjednocení sítě a integrace služeb v dopravě, když se jedná o sousedící či přilehlá území s územím orgánu, který zadal veřejnou zakázku na služby v dopravě. Aby bylo zamezeno zneužívání této možnosti k nedodržení zásady nenarušovat hospodářskou soutěž, bylo by nutné stanovit, že služby poskytované mimo území zeměpisné pravomoci příslušného orgánu nesmí překročit určité procento hodnoty hlavní zakázky.

4.2.7

Je třeba rovněž umožnit interním hospodářským subjektům několika orgánů vzájemnou spolupráci, zejména v oblasti výzkumu a rozvoje, neboť by se v opačném případě mohly stát strukturálně méně účinnými než jejich potenciální konkurenti, na něž by se stejná omezení nevztahovala.

4.2.8

Bude nutné tyto body vyjasnit jak z hlediska právní bezpečnosti, tak z hlediska praktické organizace služeb. Jinak je možné poznamenat, že kritéria stanovená judikaturou Soudního dvora Evropských společenství (rozsudek Stadt Halle z 11.1.2005) pro určení interního hospodářského subjektu obsahují jisté nejasnosti, zejména formulace „prvky jako…“, z níž vyplývá, že seznam kritérií není úplný. Nedávná judikatura (rozsudek Parking Brixen z 13.10.2005) nicméně znovu zdůrazňuje, že kritérium dohledu podobného tomu, který orgán uskutečňuje nad svými vlastními službami, je zásadní otázkou.

4.2.9

Konečně je zarážející, že na obecný případ přímého zadávání internímu hospodářskému subjektu se vztahují přesně stanovené podmínky, zatímco zvláštní výjimka ze zásad nařízení pro odvětví železniční dopravy, která se týká přímého zadávání hospodářskému subjektu není doplněna o žádnou podmínku, a ani v důvodové zprávě není podáno žádné ospravedlňující vysvětlení.

4.3.1

Kromě zadání internímu hospodářskému subjektu počítá návrh s možností využít konkurenční výběrová řízení. Zásada využívání výběrových řízení povoluje tři výjimky:

4.3.2

EHSV se domnívá, že první dvě výjimky jsou ze zásady opodstatněné, i když by bylo možno diskutovat o tom, podle jakých kritérií se určují zakázky malého rozsahu. Naproti tomu třetí výjimka vyvolává otázky hned z několika důvodů. Především kvůli významu dotyčného odvětví (obrat přibližně 50 miliard eur), dále kvůli nepříliš omezujícím zadávacím podmínkám v porovnání s podmínkami pro zadávání internímu hospodářskému subjektu, i když článek 7 zavádí užitečná opatření pro zveřejňování, a konečně protože železnice není odvětví, které by samotným svým charakterem mělo být trvale vyloučeno z hospodářské soutěže, kromě případu, kdy by mělo podléhat opatření podobnému jako opatření popsané v čl. 5, odst. 2 návrhu nařízení.

4.3.3

Můžeme se domnívat, že by zavedení regulované hospodářské soutěže lépe zajistilo transparentnost, rovné zacházení, respektování zájmů zákazníků a poskytovatelů, a že zvolené řešení, nepochybně kvůli nutnému politickému kompromisu, poněkud narušuje rovnováhu textu co se týče právní koherence.

4.4.1

Článek 6 návrhu nařízení odkazuje na článek 4, který se částečně opírá o kritéria rozsudku Altmark – Trans. Veškeré náhrady, bez ohledu na způsob jejich poskytování, musí být v souladu s těmito ustanoveními. U přímo zadaných zakázek musí být náhrady navíc v souladu s předpisy uvedenými v příloze, které stanovují, že k výpočtu výše náhrad je třeba porovnat situaci přímého dodávání služby se situací, kdy je služba dodávána „v tržních podmínkách“, pokud nebyl splněn závazek.

4.4.2

Text tedy rozlišuje dvě situace:

4.4.3

Tento systém vytváří jistou právní složitost, která si vyžaduje poněkud jasnější formulace, aby byla zákazníkům a daňovým poplatníkům zaručena transparentnost a dobrá správa.

4.5.1

Komise trvá na tom, že cílem návrhu nařízení je vyřešit problematiku závazků veřejné služby v odvětví dopravy a náhrad za ně, a nikoli vyřešit všechny otázky spojené s kvalitou služeb, sociálními předpisy a ochranou spotřebitele. Proto se pouze čl. 4 odst. 7 zabývá problematikou sociálních práv flexibilním způsobem. Je pravda, že se jedná o oblast ve státní pravomoci.

4.5.2

Revidovaný návrh z roku 2002 byl nicméně přesnější, pokud jde o stanovení přiměřené úrovně kvality veřejné dopravy či informovanosti cestujících a o sociální předpisy (dříve články 4, 4b a 4c).

4.5.3

EHSV lituje, že se toto nové znění nedostatečně vyjadřuje k otázce kvality a informovanosti cestujících a záruk poskytovaných státními sociálními předpisy. Trvá na tom, aby se Komise vrátila k pojetí návrhu z roku 2002 a svůj současný návrh doplnila, při dodržení zásady subsidiarity a nezávislé správy na místní úrovni. I když není nutno sestavit vyčerpávající seznam kritérií pro bezpečnost, kvalitu a informovanost cestujících, bylo by dobré v těchto oblastech stanovit minimální požadavky.

4.6.1

Čl. 8 odst. 6 je poněkud nepřesný, neboť stanovuje konkurenční situaci pro druhou polovinu přechodných období, avšak nezabývá se situací v první polovině a nepojednává o případech přímého zadávání.