–

за Organisation juive européenne, от J. Buk Lament, адвокат,

–

за Vignoble Psagot Ltd, от F.‑H. Briard, Y.‑A. Benizri и E. Weiss, адвокати,

–

за френското правителство, от D. Colas, B. Fodda, S. Horrenberger, L. Legrand, A.‑L. Desjonquères C. Mosser и E. de Moustier, в качеството на представители,

–

за Ирландия, от M. Browne, G. Hodge и A. Joyce, в качеството на представители, подпомагани от S. Kingston, BL,

–

за нидерландското правителство, от M. K. Bulterman и P. Huurnink, в качеството на представители,

–

за шведското правителство, от A. Falk, C. Meyer-Seitz и H. Shev, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от A. Bouquet, B. De Meester, F. Clotuche‑Duvieusart и K. Herbout-Borczak, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година за предоставянето на информация за храните на потребителите, за изменение на регламенти (ЕО) № 1924/2006 и (ЕО) № 1925/2006 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 87/250/ЕИО на Комисията, Директива 90/496/ЕИО на Съвета, Директива 1999/10/ЕО на Комисията, Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2002/67/ЕО и 2008/5/ЕО на Комисията и на Регламент (ЕО) № 608/2004 на Комисията (ОВ L 304, 2011 г., стр. 18).

2

Това запитване е отправено в рамките на два спора между съответно Organisation juive européenne и Vignoble Psagot Ltd, от една страна, и ministre de l’Économie et des Finances (министър на икономиката и финансите, Франция), от друга страна, относно законосъобразността на известие, уреждащо посочването на произхода на стоките от териториите, окупирани от държавата Израел от юни 1967 г. нататък.

3

Съображения 3, 4 и 29 от Регламент № 1169/2011 гласят:

[…]

4

Член 1, параграф 1 от регламента, озаглавен „Предмет и обхват“, гласи:

„Настоящият регламент предоставя основа за осигуряване на високо равнище на защита на потребителите във връзка с информацията за храните, като се вземат предвид различията във възприятията на потребителите и техните потребности от информация, и като същевременно се гарантира безпрепятствено функциониране на вътрешния пазар“.

5

Член 2, параграф 2, буква ж) от посочения регламент предвижда, че за целите на последния „място на произход“ означава всяко място, от което е посочено, че произхожда храната, и което не е „страна на произход“, както е определено в съответствие с членове 23—26 от Регламент (ЕИО) № 2913/92 от 12 октомври 1992 година относно създаване на Митнически кодекс на Общността (ОВ L 302, 1992 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 2, том 5, стр. 58) (наричан по-нататък „Митническият кодекс на Общността“), след което уточнява, че името, търговското наименование или адресът на стопанския субект в хранителната промишленост върху етикета не представлява обозначение на страната на произход или мястото на произход на храната. Освен това параграф 3 от този член предвижда, че „страната на произход“ на дадена храна се отнася до произхода на храна, както е определен в съответствие с членове 23—26 от Митническия кодекс на Общността.

6

Член 3 („Общи цели“), параграф 1 от същия регламент гласи:

„Предоставянето на информация за храните цели постигане на високо равнище на защита на здравето и интересите на потребителите, като предоставя на крайните потребители основа за информиран избор и безопасно използване на храни, по-специално като се вземат предвид съображения от здравен, икономически, екологичен, социален и етичен характер“.

7

Съгласно член 9 от Регламент № 1169/2011, озаглавен „Списък на задължителните данни“:

„1.   В съответствие с членове 10—35 и съобразно изключенията, които се съдържат в настоящата глава, е задължително да се посочат следните данни:

[…]

[…]“.

8

Член 26 („Страна на произход или място на произход“), параграф 2 от този регламент гласи:

„Посочването на страната на произход или мястото на произход е задължително:

[…]“.

9

Митническият кодекс на Общността е отменен с Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 9 октомври 2013 година за създаване на Митнически кодекс на Съюза (ОВ L 269, 2013 г., стр. 1 и поправка в ОВ L 287, 2013 г., стр. 90, наричан по-нататък „Митническият кодекс на Съюза“), член 288, параграф 2 от който предвижда, че релевантните в случая разпоредби се прилагат от 1 май 2016 г.

10

Както следва от член 286, параграф 3 от Митническия кодекс на Съюза, считано от тази дата, позоваването на Митническия кодекс на Общността в други актове на Съюза, като Регламент № 1169/2011, следва да се разбира като позоваване на съответните разпоредби от Митническия кодекс на Съюза.

11

Член 60 от Митническия кодекс на Съюза, който е разпоредбата, съответстваща на член 23, параграф 1 и член 24 от Митническия кодекс на Общността, предвижда:

„1.   За стоките, изцяло получени в една-единствена държава или територия, се счита, че произхождат от тази държава или територия.

2.   За стоките, чието производство включва участието на повече от една държава или територия, се счита, че произхождат от държавата или територията, в която са претърпели последната си съществена, икономически обоснована обработка или преработка в оборудвано за тази цел предприятие и довела до производството на нов продукт или която представлява важен стадий от производството“.

12

На 12 ноември 2015 г. в Официален вестник на Европейския съюз Европейската комисия публикува известие, озаглавено „Тълкувателно известие относно обозначенията за произход на стоките от териториите, окупирани от [държавата] Израел от юни 1967 г.“ (ОВ C 375, 2015 г., стр. 4, наричано по-нататък „Известието на Комисията“).

13

В точка 1 от това известие Комисията посочва, че „[в] съответствие с международното право Европейският съюз не признава израелския суверенитет върху териториите, окупирани от Израел от юни 1967 г., а именно Голанските възвишения, ивицата Газа и Западния бряг, включително Източен Йерусалим, и не ги счита за част от територията на Израел“.

14

В точка 2 от известието Комисията посочва, че „[о]т страна на потребителите, стопанските субекти и националните органи определено се настоява за яснота“ относно „[п]рилагането на съществуващото законодателство на ЕС относно обозначението за произход на продукти, произхождащи от окупираните от Израел територии“ и че „[ц]елта е да се гарантира също така спазването на позициите на Съюза и на поетите от него в съответствие с международното право ангажименти относно непризнаването от страна на Съюза на суверенитета на Израел над териториите, окупирани от него от юни 1967 г. нататък“.

15

В точка 3 от същото известие Комисията заявява, че „[с] настоящото известие не се създават нови законодателни норми“ и че то „отразява разбирането на Комисията на съответното законодателство на Съюза“, без да „засяга […] евентуално[то] тълкуване от страна на Съда“.

16

След като посочва в точки 4—6 от известието си различни разпоредби от правото на Съюза, предвиждащи задължение за посочване върху различни видове стоки на техния произход, в точки 7—10 Комисията посочва следното:

17

Текстът на „Известие до икономическите оператори относно обозначаването на произхода на стоки от териториите, окупирани от [държавата] Израел от 1967 г. нататък“, публикувано от министъра на икономиката и финансите на 24 ноември 2016 г. (JORF 2016 г., бр. 273, текст № 81, наричано по-нататък „министерското известие“) е, както следва:

„Регламент [№ 1169/2011] предвижда, че данните върху етикетите трябва да бъдат обективни. Те не трябва да водят до риск от заблуждаване на потребителя, по-специално по отношение на произхода на продуктите. Следователно храните от териториите, окупирани от Израел, трябва да бъдат етикетирани така, че да отразяват този произход.

Ето защо Генералната дирекция за конкуренцията, потреблението и борбата с измамите (DGCCRF) към Министерството на икономиката и финансите насочва вниманието на операторите към известието [на Комисията].

По-специално, те следва да имат предвид, че по силата на международното право Голанските възвишения и Западният бряг, включително Източен Йерусалим, не са част от Израел. Следователно, за да не се заблуждава потребителят, етикетирането на хранителните продукти трябва точно да посочва истинския им произход, независимо дали посочването е задължително съгласно правилата на Общността, или е доброволно направено от оператора.

За продукти от Западния бряг или от Голанските възвишения, които произхождат от селища на заселници, не е приемливо да бъде посочено само „продукт с произход от Голанските възвишения“ или „продукт с произход от Западния бряг“. Въпреки че тези изрази наистина обозначават по-широката зона или територия, от която произхожда продуктът, има вероятност пропускането на допълнителната географска информация, че продуктът произхожда от израелските селища, да заблуди потребителя по отношение на истинския произход на продукта. В такива случаи е необходимо да се добави в скоби изразът „израелско селище“ или равностоен на него израз. Следователно могат да се използват изрази като „продукт с произход от Голанските възвишения (израелско селище)“ или „продукт с произход от Западния бряг (израелско селище)“.

18

С две жалби, заведени на 24 и 25 януари 2017 г. пред Conseil d’État (Държавен съвет, Франция), Organisation juive européenne и Vignoble Psagot поотделно искат отмяна на министерското известие. В подкрепа на съответните си искания и двамата жалбоподатели изтъкват различни основания за отмяна, изведени по-специално от това, че известието е издадено в нарушение на Регламент № 1169/2011.

19

Conseil d’État (Държавният съвет) по същество приема, че въпросите, които се поставят при разглеждане на основанията, изведени от нарушаване на Регламент № 1169/2011, са определящи за изхода на двата висящи пред него спора и че са със съществена трудност.

20

При тези обстоятелства Conseil d’État (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

21

С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 9, параграф 1, буква и) във връзка с член 26, параграф 2, буква a) от Регламент № 1169/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че върху храните с произход от окупирана от държавата Израел територия трябва да се посочва не само тази територия, но също — в случай че такива храни са от населено място или съвкупност от населени места, съставляващи израелски селища в тази територия — и това обстоятелство.

22

В това отношение следва да се отбележи, на първо място, че от член 9, параграф 1, буква и) от Регламент № 1169/2011 следва, че посочването на страната на произход или мястото на произход на храна е задължително, когато е предвидено в член 26 от този регламент.

23

От своя страна член 26, параграф 2, буква а) уточнява, че такова посочване е задължително, когато липсата му може да заблуди потребителя по отношение на истинската страна на произход или истинското място на произход на храната, особено ако придружаващата я информация или етикетът като цяло предполагат, че тя произхожда от различна страна или място.

24

Освен това съображение 29 от Регламент № 1169/2011, в светлината на което трябва да се разглежда тази разпоредба, гласи, че във всички случаи страната на произход или мястото на произход следва да са посочени по начин, който не заблуждава потребителя.

25

От това следва, от една страна, че страната на произход или мястото на произход на дадена храна трябва да се посочи, когато липсата на такова посочване може да заблуди потребителите, като ги остави да смятат, че тази храна произхожда от страна, различна от истинската ѝ страна на произход, или от място, различно от истинското ѝ място на произход. От друга страна, когато върху тази храна е посочена страната на произход или е посочено мястото на произход, посочването не трябва да бъде заблуждаващо.

26

На второ място, както беше посочено в точка 9 от настоящото решение, понятието „страна на произход“, използвано в член 26, параграф 2, буква a) от Регламент № 1169/2011, е дефинирано в член 2, параграф 3 от този регламент чрез препращане към Митническия кодекс на Общността, заменен от Митническия кодекс на Съюза.

27

Съгласно член 60 от Митническия кодекс на Съюза за произхождащи от дадена „държава“ или „територия“ се считат стоките, които са изцяло получени в тази държава или територия или са претърпели последната си съществена обработка или преработка в посочената държава или територия.

28

Що се отнася до понятието „страна“, следва да се отбележи, че то се използва многократно в Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС като синоним на понятието „държава“. При това положение, за да се гарантира непротиворечиво тълкуване на правото на Съюза, на това понятие в Митническия кодекс на Съюза и в Регламент № 1169/2011 следва да се придава едно и също значение.

29

От друга страна, понятието „държава“ следва самото то да се схваща като обозначаващо суверенен субект, упражняващ в своите географски граници всички правомощия, признати от международното право (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, т. 95).

30

Що се отнася до понятието „територия“, от самото алтернативно формулиране на член 60 от Митническия кодекс на Съюза следва, че то обозначава субекти, които не са „държави“ и съответно „страни“.

31

Както Съдът вече е посочил, такива субекти включват по-специално географски пространства, които се намират под юрисдикцията на дадена държава или за които дадена държава носи международна отговорност, но въпреки това от гледна точка на международното право имат собствен статут, различен от статута на тази държава (вж. в този смисъл решения от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, т. 92 и 95, и от 27 февруари 2018 г., Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, т. 62—64).

32

Така, като се има предвид съдържанието на член 60 от Митническия кодекс на Съюза, предвиденото в член 26, параграф 2 от Регламент № 1169/2011 задължение за посочване на страната на произход на храна, когато липсата на такова посочване може да заблуди потребителите, трябва да важи не само за храните, произхождащи от „страни“ по смисъла на точки 28 и 29 от настоящото решение, но и за тези, произхождащи от „територии“ по смисъла на точка 31 от това решение.

33

По настоящото дело запитващата юрисдикция посочва, че разглежданите в главното производство храни са с произход от „територии, окупирани от [държавата] Израел от 1967 г. нататък“, и по-специално, както следва от министерското постановление, от Западния бряг, включително от Източен Йерусалим, и от Голанските възвишения.

34

Съгласно правилата на международното хуманитарно право обаче държавата Израел като държава окупатор има ограничена юрисдикция върху тези територии, всяка от които има собствен международен статут, различен от статута на тази държава.

35

Всъщност Западният бряг е територия, чийто народ, а именно палестинският народ, има право на самоопределение, както припомня Международният съд в съвещателното си мнение от 9 юли 2004 г., Правни последици от изграждането на стена в окупираните палестински територии (CIJ Recueil 2004 г., стр. 136, т. 118 и 149). Що се отнася до Голанските възвишения, те са част от територията на държава, различна от държавата Израел, а именно Сирийската арабска република.

36

Като се има предвид изложеното по-горе, следва да се приеме, че посочването върху храни като разглежданите в главното производство на държавата Израел като тяхна „страна на произход“, при положение че тези храни в действителност произхождат от някоя от териториите, посочени в точка 33 от настоящото решение, може да заблуди потребителите.

37

Освен това, за да се избегне заблуждаване на потребителите относно обстоятелството, че държавата Израел присъства в тези територии като държава окупатор, а не като суверенен субект по смисъла, посочен в точка 29 от настоящото решение, е необходимо да им се укаже, че посочените храни не произхождат от тази държава.

38

Следователно не е възможно да липсва посочване на територията на произход на храни като разглежданите в главното производство и нейното посочване трябва да се разглежда като задължително съгласно членове 9 и 26 от Регламент № 1169/2011.

39

Що се отнася, на трето и последно място, до понятието „място на произход“, използвано в член 26, параграф 2, буква a) от Регламент № 1169/2011, съгласно член 2, параграф 2, буква ж), първо изречение от този регламент то означава място, от което произхожда храната и което не е нейната „страна на произход“. Последната разпоредба обаче уточнява, че посочването на името, търговското наименование или адреса на производителя не може да замести посочването на произхода на тази храна.

40

Освен това, като се имат предвид констатациите, направени в точки 26—32 от настоящото решение, мястото на произход още по-малко може да е равнозначно на територия на произход на храна.

41

Като се имат предвид тези обстоятелства, понятието „място на произход“ трябва да се схваща като означаващо всяко конкретно географско пространство в страната или територията на произход на храна, с изключение на адреса на производителя.

42

В случая въпросът, поставен от запитващата юрисдикция, предполага първо да се определи дали Регламент № 1169/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че посочването, че храната произхожда от „израелско селище“, намиращо се в някоя от териториите по точка 33 от настоящото решение, може да се счита за посочване на мястото на произход по смисъла на този регламент.

43

Що се отнася до понятието „селище на заселници“, поради общия му характер то може да означава не само едно, а множество населени места. Освен това, взето в обичайния си смисъл, това понятие има, освен географското му значение, и демографско измерение, доколкото се отнася до заселване на чужд народ.

44

Тези обстоятелства обаче не биха могли да са пречка за това понятието „селище“ да може да допринася за обозначаването на „мястото на произход“ по смисъла на Регламент № 1169/2011, доколкото в съответния случай означава конкретно определено в географско отношение място в съответствие с дефиницията в точка 41 от настоящото решение.

45

От това в случая следва, че посочването, че храната произхожда от „израелско селище“, намиращо се в някоя от териториите, посочени в точка 33 от настоящото решение, може да се разглежда като посочване на „място на произход“ по смисъла на член 26, параграф 2, буква a) от Регламент № 1169/2011.

46

При тези обстоятелства следва, второ, да се определи дали обозначението „израелско селище“ е задължително, когато са налице храни като разглежданите в главното производство. По-конкретно, доколкото върху такива храни трябва да бъде посочена територията им на произход, както това следва от точка 38 от настоящото решение, Съдът следва да установи дали трябва също така да се посочи „израелско селище“.

47

Както е уточнено в точка 25 от настоящото решение, за целта е необходимо да се провери дали липсата на такова посочване, която предполага, че ще бъде посочена само територията на произход, може да заблуди потребителите относно истинското място на произход на съответните храни.

48

В това отношение е важно да се подчертае, че особеност на селищата на заселници, основани в някои окупирани от държавата Израел територии, е че са конкретен израз на политика за преместване на население, провеждана от тази държава извън нейната територия в нарушение на правилата на общото международно хуманитарно право, кодифицирани в член 49, шеста алинея от Конвенцията относно закрила на цивилните лица във време на война, подписана в Женева на 12 август 1949 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 75, № 973, стр. 287), както Международният съд е отбелязал, що се отнася до окупираните палестински територии, в съвещателното си мнение от 9 юли 2004 г., Правни последици от изграждането на стена в окупираните палестински територии (CIJ Recueil 2004 г., стр. 136, т. 120). Нещо повече, тази политика многократно е била заклеймявана от Съвета за сигурност на Организацията на обединените нации, както посочва генералният адвокат в точки 53 и 54 от заключението си, и от самия Съюз. В този контекст е уместно да се подчертае, че съгласно член 3, параграф 5 ДЕС Съюзът допринася за стриктното спазване на международното право, и по-специално на принципите на Устава на Организацията на обединените нации.

49

Трябва обаче да се отбележи, че в хипотезата, когато върху храна, произхождаща от израелско селище, е посочена някоя от териториите по точка 33 от настоящото решение, без обаче да е посочено това място на произход, потребителите биха били наведени на мисълта, че тази храна произхожда от палестински производител, когато става въпрос за Западния бряг, или от сирийски производител, когато става въпрос за Голанските възвишения.

50

Всъщност от потребителите не може да се очаква, при липсата на каквато и да било информация, която да ги осветли по този въпрос, да предполагат, че такава храна е от населено място или съвкупност от населени места, съставляващи селища на заселници, основани в някоя от посочените територии в нарушение на правилата на международното хуманитарно право.

51

В този смисъл липсата на посочване, че дадена храна произхожда от „израелско селище“, намиращо се в някоя от териториите по точка 33 от настоящото решение, може да заблуди потребителите, като ги остави да смятат, че тази храна произхожда от място, различно от нейното истинско място на произход.

52

Този извод се потвърждава от целта на Регламент № 1169/2011, която, както следва от член 1, параграф 1 от него, се състои в осигуряване на високо равнище на защита на потребителите във връзка с информацията за храните, като се вземат предвид различията в техните възприятия.

53

Всъщност от член 3, параграф 1 от Регламент № 1169/2011, както и от съображения 3 и 4 от този регламент, в светлината на които трябва да се разглежда тази разпоредба, следва, че информацията за потребителите трябва да им позволи да направят информиран избор, по-специално като вземат предвид съображения от здравен, икономически, екологичен, социален и етичен характер.

54

Като се има предвид обаче, че това изброяване не е изчерпателно, следва да се подчертае, че и други видове съображения, като съображенията, свързани със спазването на международното право, могат да бъдат от значение в тази връзка.

55

В случая следва да се признае, че както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 51 и 52 от заключението си, потребителите могат да направят своя избор при покупка, като отчетат съображения, свързани с факта, че разглежданите в главното производство храни произхождат от селища на заселници, основани в нарушение на правилата на международното хуманитарно право.

56

Освен това обстоятелството, че дадена храна произхожда от селище на заселници, основано в нарушение на правилата на международното хуманитарно право, може да бъде обект на етична преценка, която да повлияе върху избора на потребителите при покупка, и това е в още по-голяма степен вярно, като се има предвид, че някои от тези правила представляват основни правила на международното право (съвещателно мнение на Международния съд от 9 юли 2004 г., Правни последици от изграждането на стена в окупираните палестински територии, CIJ Recueil 2004 г., стр. 136, т. 155—159).

57

Така, макар в член 9, параграф 1, буква и) и член 26, параграф 2, буква a) от Регламент № 1169/2011 да се предвижда посочване на страната на произход „или“ мястото на произход, в случай като разглеждания в главното производство по силата на тези разпоредби е задължително да се посочи както че храната е с произход от някоя от териториите по точка 33 от настоящото решение, така и че тази храна е от „израелско селище“, когато произхожда от селище на заселници, намиращо се в някоя от тези територии, тъй като липсата на посочване на второто обстоятелство би могла да заблуди потребителите относно мястото ѝ на произход.

58

Като се имат предвид всички изложени по-горе съображения, на първия въпрос следва да се отговори, че член 9, параграф 1, буква и) във връзка с член 26, параграф 2, буква a) от Регламент № 1169/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че върху храните с произход от окупирана от държавата Израел територия трябва да се посочва не само тази територия, но също — в случай че такива храни са от населено място или съвкупност от населени места, съставляващи израелски селища в тази територия — и това обстоятелство.

59

Предвид отговора на първия въпрос не е необходимо да се отговаря на втория въпрос.

60

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

Член 9, параграф 1, буква и) във връзка с член 26, параграф 2, буква a) от Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година за предоставянето на информация за храните на потребителите, за изменение на регламенти (ЕО) № 1924/2006 и (ЕО) № 1925/2006 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 87/250/ЕИО на Комисията, Директива 90/496/ЕИО на Съвета, Директива 1999/10/ЕО на Комисията, Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2002/67/ЕО и 2008/5/ЕО на Комисията и на Регламент (ЕО) № 608/2004 на Комисията трябва да се тълкува в смисъл, че върху храните с произход от окупирана от държавата Израел територия трябва да се посочва не само тази територия, но също — в случай че такива храни са от населено място или съвкупност от населени места, съставляващи израелски селища в тази територия — и това обстоятелство.