22.7.2011   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 216/9

1.

На 15 септември 2010 г. Комисията прие предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно извънборсовите деривати, централните контрагенти и регистрите на транзакции („предложението“) (3). Основната цел на предложението е да установи общи правила за увеличаване на сигурността и ефикасността на пазара на извънборсовите деривати.

2.

Комисията не е провела консултация с ЕНОЗД въпреки задължението съгласно член 28, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 45/2001 („Регламент (ЕО) № 45/2001“). Поради това ЕНОЗД прие по собствена инициатива настоящото становище на основание член 41, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 45/2001.

3.

ЕНОЗД съзнава, че тази препоръка идва на сравнително късен етап в законодателния процес. При все това той счита издаването на настоящото становище за уместно и полезно. Най-напред той подчертава потенциалните последици от предложението за защитата за данните. На второ място, анализът, представен в настоящото становище, има пряко отношение към прилагането на съществуващо законодателство или към други предстоящи и евентуални бъдещи предложения, съдържащи подобни разпоредби, както ще бъде обяснено в раздел 3.4 от настоящото становище.

4.

В резултат на финансовата криза, Комисията започна и осъществи преразглеждане на съществуващата правна рамка в областта на финансовия надзор с цел преодоляване на значимите пропуски, набелязани в тази област както в конкретни случаи, така и по отношение на финансовата система като цяло. Неотдавна бяха приети няколко законодателни предложения в тази област с оглед засилване на съществуващите процедури по надзор и подобряване на координацията и сътрудничеството на равнище ЕС.

5.

С реформата се въведе по-специално засилена европейска рамка за финансов надзор, съставена от Европейски съвет за системен риск (4) и Европейска система за финансов надзор (ЕСФН). ЕСФН се състои от мрежа от национални финансови надзорници, работещи в тандем с три нови европейски надзорни органа, а именно Европейския банков орган (5) (ЕБО), Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (6) (ЕОЗППО) и Европейски орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) (7). Освен това Комисията прие редица специфични инициативи за прилагане на регулаторната реформа по отношение на специфични области или финансови продукти.

6.

Една от тях е настоящото предложение, което засяга „извънборсовите деривати“, т.е. тези деривативни продукти (8), които не се търгуват на борси, а вместо това се договарят частно между двама контрагенти. То въвежда задължението за всички финансови и нефинансови контрагенти, изпълняващи определени прагови условия, за клиринг на всички стандартизирани извънборсови деривати през централни контрагенти (ЦК). Освен това, предложеният регламент задължава тези финансови и нефинансови контрагенти да докладват подробностите около всеки дериватен договор и всяка негова модификация на регистриран регистър на транзакции. Предложението също предвижда хармонизирани организационни и пруденциални изисквания за ЦК и организационни и оперативни изисквания на регистрите на транзакции. Докато националните компетентни органи запазват отговорността за упълномощаване и надзираване на ЦК, регистрирането и надзорът на регистрите на транзакции са изцяло поверени на ЕОЦКП според предложението за регламент.

7.

Член 61, параграф 2, буква г) от предложението оправомощава ЕОЦКП да „изисква записи на телефонни разговори и пренос на данни“ (добавен е курсив). Както ще бъде допълнително обяснено по-долу, обхватът на разпоредбата и по-специално точното значение на „записи на телефонни разговори и пренос на данни“ е неясно. Въпреки това изглежда вероятно — или поне не може да бъде изключено — че въпросните записи на телефонни разговори и пренос на данни включват лични данни по смисъла на Директива 95/46/ЕО и Регламент (ЕО) № 45/2001 и, в съответната степен, Директива 2002/58/ЕО (понастоящем наричана „Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации“, изменена с Директива 2009/136/ЕО), т.е. данни, свързани с телефонни разговори и пренос на данни на физически лица с установена или установима самоличност (9). Ако случаят е такъв следва да се гарантира, че условията за справедливо и законосъобразно обработване на лични данни, както са установени в директивите и регламента, се съблюдават напълно.

8.

Данните, свързани с използването на електронни средства за комуникация, могат да съдържат широк набор от лична информация, като самоличността на лицата, които осъществяват и приемат повикването, времето и продължителността на повикването, използваната мрежа, географското местоположение на потребителя в случай на преносими устройства и т.н. Освен това, понякога информацията за пренос на данни, свързана с използване на интернет и електронна поща (напр. списък с посетени интернет страници), може да разкрие важни подробности за съдържанието на комуникацията. В допълнение, обработването на информация за пренос на данни е в разрез с поверителността на кореспонденцията. С оглед на това, Директива 2002/58/ЕО е установила принципа, че информацията за пренос на данни трябва да бъде изтрита или да се направи анонимна, когато не е необходима повече за целите на предаване на комуникация (10). Държавите-членки могат да включват дерогации в националното законодателство за специфични законни цели, но те трябва да са необходими, подходящи и пропорционални в рамките на демократично общество за постигане на тези цели (11).

9.

ЕНОЗД признава, че целите, преследвани от Комисията в настоящия случай, са законни. Той разбира необходимостта от инициативи за засилване на надзора на финансовите пазари с цел запазване на тяхната стабилност и по-добро защитаване на инвеститорите и икономиката като цяло. При все това, правомощията за провеждане на разследвания, пряко свързани с преноса на данни, предвид техния потенциал за намеса в личното пространство, следва да се съгласуват с изискванията за необходимост и пропорционалност, т.е. те трябва да са ограничени до необходимото за постигане на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за нейното постигане (12). Поради това е от съществено значение те да са ясно формулирани по отношение на личния и материалния обхват, както и обстоятелствата и условията, при които могат да бъдат използвани. Освен това, следва да се осигурят подходящи гаранции срещу риска от злоупотреби.

10.

Член 61, параграф 2, буква г) предвижда, че „с цел изпълнение на задълженията, установени в членове 51—60, член 62 и член 63 (т.е. задълженията, свързани с надзора на регистрите на транзакции), ЕОЦКП разполага с […] (правомощието) да изисква записи на телефонни разговори и пренос на данни“. Поради своята широка формулировка, разпоредбата повдига няколко съмнения по отношение на материалния и личния обхват.

11.

На първо място, значението на „записи на телефонни разговори и пренос на данни“ не е напълно ясно и поради това следва да се изясни. Разпоредбата би могла да се отнася за записи на телефонни разговори и пренос на данни, които регистрите на транзакции са задължени да съхраняват в хода на своята дейност. Няколко разпоредби на предложението за регламент засягат изисквания спрямо регистрите на транзакции за съхраняване на информация (13). При все това, никоя от тези разпоредби не уточняват дали и какви записи на телефонни разговори и пренос на данни трябва да се съхраняват от регистрите на транзакции (14). Поради това, ако разпоредбата се отнася за записи, съхранявани от регистри за транзакции, от съществено значение е да се определят с точност категориите записи на телефонни разговори и пренос на данни, които трябва да се съхраняват и могат да се изискват от ЕОЦКП. В съответствие с принципа на пропорционалност, данните трябва да бъдат достатъчни, релевантни и да не бъдат прекомерни по отношение на целите за надзор, за които се обработват (15).

12.

Необходима е по-голяма прецизност, особено в настоящия случай поради сериозните глоби и периодичните финансови санкции, които регистрите на транзакции и други засегнати лица (включително физически лица по отношение на периодичните финансови санкции) могат да претърпят за нарушение на предложеното законодателство (вж. членове 55 и 56). Такива глоби могат да достигнат 20 процента от годишните приходи или оборот на регистъра на транзакции през предходната стопанска година, т.е. праг, който е два пъти по-висок от максималния праг, предвиден за нарушения в европейското право за конкуренцията.

13.

Също следва да се отбележи, че горецитираният член 67, параграф 4 делегира на Комисията правомощието да приема регулаторни стандарти, упоменавайки подробностите около информацията, която регистрите на транзакции следва задължително да предоставят на ЕОЦКП и други органи. Поради това, тази разпоредба би могла да се използва за допълнително уточняване на изискванията спрямо регистрите на транзакции за съхраняване на информация и поради това, непряко, на правомощието, предоставено на ЕОЦКП за достъп до информация за телефонни разговори и пренос на данни. Член 290 от ДФЕС разпорежда, че един законодателен акт може да делегира на Комисията правомощието да приема незаконодателни актове от общ характер, които допълват или изменят определени несъществени елементи от законодателния акт. Според ЕНОЗД, точният обхват на правомощието за достъп до информация за пренос на данни не може да се счита за несъществен елемент от регламента. Поради това, материалният му обхват следва да се уточни пряко в текста на регламента и да не се отлага за бъдещи делегирани актове.

14.

Подобни съмнения има около личния обхват на съответната разпоредба. По-специално, потенциалните адресати на искане за предоставяне на информация за телефонни разговори и пренос на данни не са посочени в член 61, параграф 2, буква г). По-конкретно, не е ясно дали правомощията за изискване на записи на телефонни разговори и пренос на данни биха били ограничени единствено до регистри на транзакции (16). Тъй като целта на разпоредбата е да позволи на ЕОЦКП да осъществява надзор над регистрите на транзакции, ЕНОЗД е на мнението, че това правомощие следва да е строго ограничено единствено до регистри на транзакции.

15.

Накрая, ЕНОЗД разбира, че целта на член 61, параграф 2, буква г) не е да позволи на ЕОЦКП да получи достъп до информация за пренос на данни директно от доставчиците на телекомуникационни услуги. Това изглежда като логично заключение, по-специално предвид факта, че предложението въобще не се отнася до данни, съхранявани от доставчици на телекомуникационни услуги, или до изискванията, установени от Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации, както е споменато в точка 8 по-горе (17). При все това, за по-голяма яснота ЕНОЗД препоръчва такова заключение да се направи изрично в член 61, параграф 2 или поне в съображение на предложението за регламент.

16.

Член 61, параграф 2, буква г) не посочва обстоятелствата и условията, при които може да се изисква достъп. Освен това той не предвижда важни процедурни гаранции или защити срещу риск от злоупотреби. В следващите параграфи ЕНОЗД ще отправи няколко конкретни предложения в тази посока.

17.

Правомощието на надзорните органи да изискват достъп до записи на телефонни разговори и пренос на данни не е ново в европейското законодателство, тъй като то вече е предвидено в различни съществуващи директиви и регламенти, засягащи финансовия сектор. По-конкретно, Директивата за пазарните злоупотреби (20), Директивата за пазарите на финансови инструменти (21), Директивата за предприятията за колективно инвестиране в прехвърлими ценни книжа (22) и текущият регламент относно агенциите за кредитен рейтинг (23) съдържат подобни разпоредби. Същото важи за няколко скорошни предложения, приети от Комисията, а именно предложенията за директива относно лицата, управляващи фондове за алтернативни инвестиции (24), регламент за изменение на съществуващия регламент относно агенциите за кредитен рейтинг (25), регламент относно късите продажби и някои аспекти на суапите за кредитно неизпълнение (26) и регламент относно интегритета и прозрачността на енергийните пазари (27).

18.

Що се отнася до тези съществуващи и предложени законодателни инструменти, следва да се направи разграничение между правомощията за провеждане на разследвания, предоставени на национални органи, и предоставянето на такива правомощия на органи на ЕС. Няколко инструмента задължават държавите-членки да предоставят правомощието за изискване на записи на телефонни разговори и пренос на данни на национални органи „в съответствие с националното право“ (28). В резултат от това, действителното изпълнение на това задължение непременно е предмет на националното право, включително това, прилагащо Директиви 95/46/ЕО и 2002/58/ЕО и други национални закони, които съдържат допълнителни процедурни защити за националните надзорни и разследващи органи.

19.

Такова условие не се съдържа в инструментите, които предоставят правомощието за изискване на записи на телефонни разговори и пренос на данни пряко на органи на ЕС, като в текущото предложение относно извънборсовите деривати и гореспоменатото предложение за регламент за изменение на Регламент (ЕО) № 1060/2009 относно агенциите за кредитен рейтинг („предложението за АКР“). В резултат от това, в тези случаи има дори по-силно изискване за изясняване в самия законодателен инструмент на личния и материалния обхват на това правомощие и на обстоятелствата и условията, при които то може да бъде използвано, и за гарантиране, че са налице подходящи защити срещу злоупотреби.

20.

В тази връзка наблюденията, изложени в настоящото становище, макар и да са насочени към предложението относно извънборсовите деривати, имат по-общо приложение. ЕНОЗД е наясно, че тези коментари вероятно са твърде закъснели по отношение на вече прието или предстоящо да бъде прието законодателство. При все това, той приканва институциите да обсъдят необходимостта от изменение на предстоящите предложения с цел отчитане на съображенията, изложени в настоящото становище. Що се отнася до вече приетите текстове, ЕНОЗД приканва институциите да търсят възможности за изясняване на въпросите, например където обхватът на съответната разпоредба може да бъде пряко или косвено упоменат в делегирани актове или актове за изпълнение, например актове, определящи подробностите около изискванията за съхраняване на информация, тълкувателни бележки или други сравними документи (29). ЕНОЗД очаква Комисията да го консултира своевременно в контекста на тези свързани процедури.

21.

ЕНОЗД счита за уместно да направи допълнителни коментари по някои други точки от предложението, които засягат правата на неприкосновеност на личния живот и защита на данните на отделните лица.

22.

Съображение 48 правилно гласи, че е от съществено значение държавите-членки и ЕОЦКП да защитават правото на физическите лица на поверителност при обработката на лични данни в съответствие с Директива 95/46/ЕО. ЕНОЗД приветства позоваването на директивата в съображението. При все това, значението на съображението би могло да се изясни повече чрез допълнително уточняване, че разпоредбите на регламента не засягат националните правила, които прилагат Директива 95/46/ЕО. За предпочитане, такова позоваване също следва да се включи в материалноправна норма.

23.

Освен това ЕНОЗД отбелязва, че ЕОЦКП е европейски орган, предмет на Регламент (ЕО) № 45/2001 и на надзора на ЕНОЗД. Поради това се препоръчва да се въведе изрично позоваване на този регламент, също така упоменавайки, че разпоредбите на предложението не засягат регламента.

24.

Една от основните цели на предложението за регламент е да засили прозрачността на пазара на извънборсовите деривати и да подобри регулаторния надзор на този пазар. С оглед на тази цел, предложението задължава финансовите и нефинансовите контрагенти, изпълняващи определени прагови условия, да отчитат пред регистриран регистър на транзакции характеристиките на всеки договор за извънборсови деривати, който те са сключили, както и всяко негово изменение или прекратяване (член 6) (30). Такава информация следва да се съхранява от регистрите на транзакции и да се предоставя от последните на различни органи за регулаторни цели (член 67) (31).

25.

В случай, че една от страните по дериватен договор, предмет на горните задължения за клиринг и отчитане, е физическо лице, информацията за това физическо лице съставлява лични данни по смисъла на член 2, буква а) от Директива 95/46/ЕО. Поради това, изпълнението на горните задължения съставлява обработване на лични данни по смисъла на член 2, буква б) от Директива 95/46/ЕО. Дори в случай, че страните по транзакцията не са физически лица, лични данни все още могат да се обработват в рамките на членове 6 и 67, като напр. имената и данните за контакт на директорите на дружества. Поради това, разпоредбите на Директива 95/46/ЕО (или Регламент (ЕО) № 45/2001, както е приложимо) биха били приложими спрямо текущите операции.

26.

Основно изискване на законодателството за защита на данните е, че информацията трябва да се обработва за упоменати, изрични и законни цели и че тя не може да се обработва допълнително по начин, който е несъвместим с тези цели (32). Данните, използвани за постигане на целите, следва също да са достатъчни, релевантни и да не бъдат прекомерни по отношение на тези цели. След анализ на предложението за регламент, ЕНОЗД стигна до заключението, че системата, въведена от предложението, не отговаря на тези изисквания.

27.

Що се отнася до ограничаването на целта, трябва да се подчертае, че предложението не посочва целите на системата за отчитане и, най-важното, целите, за които компетентните органи могат да осъществяват достъп до информацията, съхранявана от регистри на транзакции, съгласно член 67 на предложението. Общо споменаване на необходимостта от засилване на прозрачността на пазара на извънборсовите деривати очевидно не е достатъчно за съгласуване с принципа на ограничаване на целта. Този принцип е допълнително поставен под натиск в член 20, параграф 3 от предложението за регламент по отношение на „професионалната тайна“, който, в текущата си форма, привидно позволява използването на поверителна информация, получена съгласно предложението за регламент, за редица допълнителни и неясно определени цели (33).

28.

Предложението също така не упоменава типа данни, които ще се записват, отчитат и до които ще се осъществява достъп, включително евентуални лични данни на идентифицирани или подлежащи на идентификация лица. Гореспоменатите членове 6 и 67 оправомощават Комисията допълнително да уточни в делегирани актове съдържанието на отчитането и задълженията за съхраняване на информация. Въпреки, че ЕНОЗД разбира практическата необходимост от използването на такава процедура, той желае да подчертае, че ако информацията, обработвана съгласно горните членове, засяга физически лица, основните правила и гаранции за защита на данните следва да са установени в основното законодателство.

29.

Накрая, член 6 от Директива 95/46/ЕО и член 4 от Регламент (ЕО) № 45/2001 предвиждат, че личните данни трябва да се съхраняват във форма, която позволява идентифицирането на съответните лица, за период, който не e по-дълъг от нужното за целите, за които тези данни са събирани. ЕНОЗД отбелязва, че предложението не установява конкретен давностен срок за съхраняването на личните данни, потенциално обработени съгласно членове 6, 27 и 67 от предложението за регламент. Членове 27 и 67 единствено разпореждат, че съответните записи следва да се съхраняват за поне десет години. Това обаче е едва минимален период на съхранение, който видимо е в противоречие с изискванията, установени от законодателството за защита на данните.

30.

Въз основа на гореизложеното, ЕНОЗД настоятелно призовава законодателя да упомене типа лична информация, която може да се обработва съгласно предложението, да определи целите, за които могат да се обработват лични данни от различните засегнати органи и да определи точен, необходим и пропорционален период на съхранение на данните за гореспоменатата обработка.

31.

Член 61, параграф 2, буква в) оправомощава ЕОЦКП да осъществява проверки на място със или без предупреждение. Не е ясно дали тези проверки биха били ограничени до търговски помещения на регистър на транзакции или се прилагат и за частни помещения или холдинги на физически лица. Съгласно член 56, параграф 1, буква в) по искане на ЕОЦКП Комисията може да налага периодични финансови санкции на всяко лице, което работи или е свързано с регистър на транзакции, с цел то да бъде принудено да се подчини на проверка на място, поискана от ЕОЦКП съгласно член 61, параграф 2. Този член предполага (непреднамерено) и друго тълкуване.

32.

Без да се спира допълнително на този въпрос, ЕНОЗД препоръчва ограничаване на правомощията за извършване на проверки на място (и свързаното правомощие за налагане на периодични финансови санкции съгласно член 56) единствено до търговски помещения на регистри на транзакции и други юридически лица, които са съществено и недвусмислено свързани с тях (34). Ако Комисията действително предвиди разрешаването на проверки на нетърговски помещения на физически лица, това следва да бъде изяснено и следва да се предвидят по-строги изисквания с цел гарантиране на съгласуваност с принципите за необходимост и пропорционалност (особено по отношение на посочването на обстоятелствата и условията, при които могат да се извършват такива проверки).

33.

Няколко разпоредби на предложението за регламент позволяват широка обмяна на данни и информация между ЕОЦКП, компетентните органи на държавите-членки и компетентни органи на трети държави (вж. по-специално членове 21, 23 и 62). Прехвърлянето на данни към трети държави също може да се случи, ако признат ЦК или регистър на транзакции от трета държава предоставя услуги на предприятия, признати в Съюза. Дотолкова, доколкото обменяната информация и данни засягат физически лица с установена или подлежаща на установяване самоличност, се прилагат членове 7—9 от Регламент (ЕО) № 45/2001 и членове 25 и 26 от Директива 95/46/EO, както е приложимо. По-конкретно, прехвърляния към трети държави могат да се случат единствено когато се гарантира подходящо ниво на защита в тези държави или се прилага една от съответните дерогации, предвидени в законодателството за защита на данните. За по-голяма яснота, в текста следва да се включи изрично позоваване на Регламент (ЕО) № 45/2001 и Директива 95/46/EO, гласящо, че такива прехвърляния следва да са в съответствие с приложимите правила, предвидени съответно в регламента или в директивата.

34.

В съответствие с принципа на ограничаване на целта (35), ЕНОЗД също препоръчва въвеждането на ясни ограничения по отношение на типа на лична информация, която може да се обменя, и определяне на целите, за които могат да се обменят лични данни.

35.

Член 68 от предложението съдържа няколко задължения за отчитане на Комисията по отношение на прилагането на различни елементи от предложението за регламент. ЕНОЗД препоръчва също въвеждането на задължението за ЕОЦКП за периодично докладване относно използването на неговите правомощия за провеждане на разследвания и по-специално на правомощието за изискване на записи на телефонни разговори и пренос на данни. В светлината на констатациите на доклада, Комисията също следва да има възможност да отправя препоръки, включително, ако е уместно, предложения за преразглеждането на регламента.

36.

Текущото предложение овластява ЕОЦКП да „изисква записи на телефонни разговори и пренос на данни“ с цел извършване на задължения, свързани с надзора на регистрите на транзакции. За да се счита за необходимо и пропорционално, правомощието за изискване на записи на телефонни разговори и пренос на данни следва да е ограничено до необходимото за постигане на преследваната цел и да не отива отвъд необходимото за нейното постигане. В текущата си форма, въпросната разпоредба не отговаря на тези изисквания, тъй като е твърде широко формулирана. По-конкретно, личният и материалният обхват на правомощието, както и обстоятелствата и условията, при които то може да се използва, не са достатъчно уточнени.

37.

Коментарите, направени в настоящото становище, макар и да са насочени към предложението относно извънборсовите деривати, също са приложими по отношение на прилагането на съществуващо законодателство или на други предстоящи и евентуални бъдещи предложения, съдържащи подобни разпоредби. Такъв е по-специално случаят, когато въпросното правомощие е поверено, както в текущото предложение, на орган на ЕС, без споменаване на специфичните условия и процедури, установени в националните закони (напр. предложението за АКР).

38.

Предвид гореизложеното, ЕНОЗД препоръчва на законодателя:

39.

Що се отнася до другите аспекти на предложението, ЕНОЗД би желал да се позове на своите коментари, направени в раздел 4 от настоящото становище. По-специално, ЕНОЗД препоръчва на законодателя следното: