Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение от Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите — Рамка за качеството за услугите от общ интерес в Европа“

COM(2011) 900 final

2012/C 229/18

Докладчик: г-н SIMONS

На 20 декември 2011 г. Комисията реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Съобщение от Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите – Рамка за качеството за услугите от общ интерес в Европа“

COM(2011) 900 final.

Специализирана секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 10 май 2012 г.

На 481-вата си пленарна сесия, проведена на 23 и 24 май 2012 г. (заседание от 23 май), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 145 гласа „за“, 2 гласа „против“ и 7 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения и препоръки

1.1   Комитетът изказва дълбоко съжаление, че заглавието на съобщението е подвеждащо и създава впечатление за съдържание с много по-голям обхват, отколкото е в действителност. Объркването произтича от това, че изглежда тук терминът „рамка за качество“ има смисъл, различен от смисъла на обща ценност, който се влага в понятието „качество“ в член 14 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и Протокол № 26 към него — ценност, която не се споменава нито в съобщението като цяло, нито в направеното проучване по отделни сектори.

1.2   Комитетът счита, че е необходимо да се публикува тази обяснителна бележка относно услугите от общ интерес. До степента, в която такова пояснение се съдържа в съобщението на Комисията, Комитетът го подкрепя, при условие че бъдат взети предвид забележките, които отправя по-долу. През последните години Комитетът нееднократно е изтъквал необходимостта от услуги от общ интерес, които да са ефективни, модерни и с добро качество.

1.3   Комитетът продължава да е убеден, че е абсолютно необходимо новите разпоредби от първичното право относно услугите от общ интерес да бъдат въведени в секторното и при необходимост - в транссекторното вторично право.

1.4   Настоящата икономическа и финансова криза отново показа много ясно, че услугите от общ интерес играят възлова роля в осигуряването на социално и териториално сближаване. Във връзка с това не бива да пренебрегваме ограниченията, налагани върху финансовите средства на публичния сектор въз основа на политически решения. Комитетът смята, че трябва спешно да бъдат предприети подходящи мерки за осигуряване на устойчивост на услугите и повишаване на качеството им.

1.5   Комитетът смята, че институционалната рамка (член 14 от ДФЕС, Протокол № 26 към него и член 36 от Хартата на основните права) е добра основа за по-нататъшното изпълнение на тази цел. При все това той счита, че съобщението не предлага такъв последователен и специфичен подход, какъвто е необходим за услугите от общ интерес.

1.6   Според Комитета предоставянето, възлагането и финансирането на услуги от общ икономически интерес е и продължава да бъде правомощие на държавите членки, упражнявано посредством секторно законодателство, което предлага решения, съобразени с конкретната ситуация, а законодателното правомощие на ЕС се състои основно в определянето на общите икономически и финансови условия и в следенето за явни грешки.

1.7   Комитетът смята, че при прегледа на действащата секторна нормативна уредба, в която се регламентират задълженията по отношение на универсалната услуга, въз основа на новите разпоредби от първичното право, на развитието на потребностите на потребителите и на технологическите и икономическите промени трябва да се извършва непрекъснато наблюдение, и то в сътрудничество със заинтересованите страни и организациите на гражданското общество. Според Комитета това преразглеждане трябва да се основава на подход, отчитащ аспектите на заетостта и социалното и териториалното сближаване, които досега са били пренебрегвани.

1.8   Протокол № 26 посочва правомощието на държавите членки да предоставят, възлагат и организират нестопански услуги от общ интерес. Комитетът счита, че държавите членки са основно отговорни за своите оценки на национално, регионално или местно равнище и че Комисията е отговорна само за разпространението на добри практики и за наблюдението на тези услуги в съответствие с общите принципи, установени от договорите на ЕС.

1.9   Комитетът изразява задоволство, че в съобщението си Комисията прави опит да поясни основните понятия, които се използват в дебата за услугите от общ интерес и касаят пряко потребителите, а оттук в общ смисъл - и гражданите. За съжаление поясненията на Комисията са непълни. Според Комитета определението на услугите от общ интерес не трябва да се ограничава до позоваване на съществуването на конкретен пазар. Във връзка с това цитираме демократично легитимирания процес на вземане на политически решения в държавите членки. Би следвало да се проведе широка консултация и да се публикува преработена версия на глосар, поясняващ използваните понятия, който да изключва възможността за различни тълкувания в зависимост от езиковите версии и да способства за избягване на грешки в тази област.

1.10   Комитетът може да се присъедини към идеята за внасяне на повече яснота и правна сигурност по отношение на правилата на ЕС, отнасящи се за услуги от общ икономически интерес. Той освен това одобрява предложението на Комисията да публикува „ръководства“, особено ако те са компетентно съставени от специалисти, с цел да се подобри познаването и прилагането на тези правила.

1.11   С оглед да се гарантира устойчив достъп до основни услуги, каквито са пощенските услуги, базовите банкови услуги, обществения транспорт, енергетиката и електронните съобщения, е важно да се създаде право на универсален достъп, по-специално за уязвимите клиенти, например хората с увреждания или хората, живеещи под прага на бедността. Въз основа на правната система и под наблюдателния поглед на Комисията, държавите членки трябва непрекъснато и внимателно да преценяват дали да поддържат или включват тези услуги в публичния сектор, или да ги възлагат (частично) на пазара, при съблюдаването на строги условия.

1.12   Комитетът смята, че в разглежданото съобщение би трябвало да се отдели повече внимание на услугите от общ интерес в социалната област, здравеопазването и услугите на пазара на труда. Той също така приканва Комисията да ускори работата си по прецизиране на понятието за социални услуги от общ интерес. Той изразява съгласие с Комисията, че ролята на социалните услуги от общ интерес в ЕС в области като здравеопазването, грижата за децата, грижата за възрастните хора, подпомагането на хората с увреждания, настаняването в социални жилища или услугите на пазара на труда е от ключово значение.

1.13   Комитетът призовава Комисията да представи в кратки срокове предложения в насърчение на инициативи, свързани с качеството, по-специално по отношение на социалните услуги от общ интерес, поради това, че разглежданото съобщение отделя твърде малко внимание на тези услуги и че търсенето им се повишава, докато финансовото им обезпечаване става все по-проблематично. Освен това Комисията следва да продължи да работи за прилагането на доброволната европейска рамка за качествени социални услуги от общ интерес на равнището на държавите членки.

2.   Въведение

2.1   С влизането в сила на Договора от Лисабон бяха приети нови разпоредби по отношение на услугите от общ интерес, по-специално член 14 от ДФЕС и Протокол № 26 относно тълкуването на понятието „общи ценности“ в член 14 от ДФЕС, както и на нестопанските услуги от общ интерес. В допълнение на това, член 36 от Хартата на основните права получи същата правна стойност като договорите.

2.2   Освен това продължаващата икономическа и финансова криза, както и нейното въздействие върху публичния сектор подчертават централната роля на тези услуги за осигуряване на социално и териториално сближаване. Проучванията сочат, че „публичните услуги“, които са много по-обхватни, отколкото услугите от общ интерес, представляват над 26 % от БВП на 27-те държави членки на ЕС и осигуряват заетост на 30 % от работната сила в Съюза.

2.3   Това са основните причини, поради които Комисията реши да публикува разглежданото съобщение.

3.   Съдържание на документа на Комисията

3.1   Според Комисията рамката за качество трябва да гарантира, че регулаторната рамка, определена на равнището на ЕС, ще продължи да засилва социалното измерение на единния пазар, ще отчита в по-голяма степен специфичния характер на тези услуги и ще позволи да се преодолее предизвикателството във връзка с предоставянето им в съответствие с ценностите, признати от Протокол № 26, а именно: високо ниво на качество и безопасност, достъпност, равно третиране, насърчаване на универсалния достъп и на правата на потребителите.

3.2   Комисията констатира, че с течение на годините е настъпила значителна промяна както в търсенето на услуги от общ интерес, така и в начините на предоставянето им. Комисията посочва, че докато в миналото те се предоставяха от централното правителство, днес те в голяма степен се възлагат на публични органи от по-ниско равнище или на частния сектор, въз основа на специфична нормативна уредба.

3.3   Процесът на либерализация, еволюцията на обществените политически приоритети, както и определени промени, настъпили в нуждите и очакванията на потребителите, доведоха до засилване на тенденциите, описани в параграф 3.2. Тъй като много от тези услуги са с икономически характер, към тях се прилагат правилата за вътрешния пазар и конкуренцията, „доколкото това прилагане не възпрепятства изпълнението, правно или фактическо, на конкретните им възложени задачи“.

3.4   Въпреки че някои са загрижени относно въздействието на тези правила, по-специално върху социалните услуги, Комисията смята, че те могат да се прилагат по начин, който отчита специфичните нужди и подобрява предоставянето на услугите, ако бъде осигурена определена необходима гъвкавост в тяхното прилагане.

3.5   Представената от Комисията „рамка за качество“ се състои от три направления на действие, които тя не е разработила в конкретни предложения.

4.   Общи бележки

4.1   Комитетът изказва дълбоко съжаление, че заглавието на съобщението води до заблуждение и създава впечатление за съдържание с много по-голям обхват, отколкото е в действителност. Объркването произтича от това, че изглежда тук терминът „рамка за качество“ има смисъл, различен от смисъла на обща ценност, който се влага в понятието „качество“ в член 14 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и Протокол № 26 към него – ценност, която не се споменава нито в съобщението като цяло, нито в направеното проучване по отделни сектори. Същото се отнася и за останалите ценности като безопасността, приемливите цени, равното третиране, насърчаването на универсалния достъп и на правата на потребителите.

4.2   Освен това е жалко, че в съобщението липсва проучване на въздействието, тъй като много неща биха могли да се кажат по отношение на твърденията и констатациите на Комисията, по-специално изложените в параграф 3.2. Според Комитета и експертите, предоставянето на този вид услуги от структури на регионално и местно равнище не е ново явление.

4.3   Комитетът счита, че е необходимо да се публикува тази обяснителна бележка относно услугите от общ интерес. В предишни становища (1) Комитетът вече е изтъквал необходимостта от предоставянето на услуги от общ интерес, които са ефективни, съвременни, достъпни и на приемливи цени и представляват един от стълбовете на европейския социален модел и на социалната пазарна икономика, както и това, че трябва постоянно да им се отделя внимание, особено в условията на финансовата и икономическа криза, която разтърсва Европа.

4.4   Във връзка с това Комитетът одобрява подхода на Комисията и я насърчава да продължи да работи с цел да бъдат взети предвид специфичните характеристики на социалните услуги от общ интерес, например в областта на разпоредбите, уреждащи държавната помощ и услугите на пазара на труда.

4.5   Комитетът продължава да е убеден, че е абсолютно необходимо новите разпоредби от първичното право относно УОИ да бъдат въведени в секторното и при необходимост - в транссекторното вторично право.

4.6   Комитетът смята, че в разглежданото съобщение би трябвало да се отдели повече внимание на услугите от общ интерес в областта на социалните въпроси и здравеопазването. Той приканва Комисията да ускори работата си по прецизиране на понятието за социални услуги от общ интерес. Комитетът също така отбелязва, че може да има и други услуги от общ интерес, които не се споменават от Комисията, например в областта на културата, образованието, публичното радио- и телевизионно разпространение и т.н. Подобно на Комисията, той смята, че социалните услуги от общ интерес в ЕС в сектори като здравеопазването, грижите за децата, грижите за възрастните хора, подпомагането на хората с увреждания, настаняването в социални жилища или услугите на пазара на труда също играят важна роля.

4.7   С въвеждането на новите разпоредби в резултат на влизането в сила на Договора от Лисабон, по-специално член 14 от ДФЕС и неговия Протокол № 26 относно услугите от общ интерес, както и член 36 от Хартата на основните права, която получи същата правна стойност като договорите, бяха създадени условията, позволяващи на Комисията да оформи в едно цяло всички свои инициативи, свързани с услугите от общ интерес. Комитетът счита тази стъпка за положителна, но трябва да се отбележи, че разглежданото съобщение все още не предлага необходимия последователен и специфичен подход към услугите от общ интерес, например по въпроса за достъпа до услугите. Във връзка с това той приканва Комисията да представи конкретни предложения.

4.8   Член 14 от ДФЕС отрежда на ЕС законодателно правомощие в областта на услугите от общ икономически интерес, по-специално по отношение на определянето посредством нормативна уредба на принципите и условията, предимно от икономически и финансов характер, на които трябва да отговарят тези услуги, за да бъдат в състояние да изпълняват своите функции. Според Комитета, от контекста на този член е ясно, че в него се разглеждат общите и секторните условия в областите от компетенция на ЕС, а не условията на самата услуга, които се определят от националните власти (в този контекст под „национални власти“ се разбират централните, регионалните и местните власти).

4.9   Този член уточнява, че правомощието за предоставяне, за възлагане и за финансиране на услугите е и остава в правомощията на националните и поднационалните власти на държавите членки. Комитетът винаги и неизменно е защитавал тази позиция. Във връзка с горното Комисията трябва да продължи да проучва тези услуги, предоставяни на национално равнище, за да може да преценява как се прилагат правилата на ЕС.

4.10   Комисията посочва, че ще продължи да проучва възможността да преразгледа действащата секторна нормативна уредба, която включва задълженията за универсална услуга. В тази връзка Комитетът би искал да отбележи, че това непрекъснато проучване трябва да бъде извършвано въз основа на новите разпоредби от първичното право, на развитието на потребностите на потребителите и на технологическите и икономическите промени и в сътрудничество със заинтересованите страни и гражданското общество. Това е особено необходимо във връзка с проучването на потребностите от нови задължения за предоставяне на универсална услуга в други сектори. Комитетът вече е формулирал виждането си по този въпрос в свое предишно становище (2).

4.11   В член 1 от Протокол № 26 се посочват основните принципи, приложими към икономическите услуги от общ интерес, а в член 2 се постановяват правомощията на държавите членки да предоставят, възлагат и организират нестопански услуги от общ интерес. Комитетът счита, че следователно държавите членки носят основната отговорност за своята преценка на национално, регионално или местно равнище относно услугите, посочени в член 2, и че единствената задача на Европейската комисия в рамките на следенето за явни грешки е да гарантира, че услугите са в съответствие с общите принципи, установени от договорите на ЕС.

4.12   Комитетът изразява задоволство, че Комисията прави опит да поясни понятията, които се използват в дебата относно услугите от общ интерес. За съжаление в това отношение съобщението не е изчерпателно и на места - дори погрешно. Така например Комисията не e посочила значението на понятието „основни услуги“ и мястото му в съвкупността на услугите от общ интерес. Поставя се също така въпросът дали във версията на нидерландски език думата „onmisbaar“ (стр. 3, второ тире) е равнозначна на „essentieel“. Освен това изброяването на специфичните задължения за универсални услуги е непълно. Самото съобщение на Комисията предлага пример за объркване, тъй като в заглавието и първото изречение на раздел 2 се говори за „основни услуги“, докато в целия текст по-нататък става дума за „задължения за универсални услуги“. Комисията би следвало да се обърне за съдействие към авторитетни експерти, за да формулира ясно основните понятия, използвани в рамките на услугите от общ интерес.

4.13   Необходимо е също така да се посочи, че съществува възможност за разлики в тълкуванията между различните езикови версии и това се отнася не само за основните понятия. Така например се поставя въпросът дали всеки път се има предвид нещо различно, когато се говори едновременно за „универсален достъп“ и за „универсални услуги“ или за „комунални услуги“ и за „задължение за публична услуга“ или пък за „задача за обществена услуга“. Типичен пример за такова объркване е когато в карето за основните понятия Комисията заявява, че в настоящото съобщение няма да се използва терминът „обществена услуга“, а само четири абзаца по-нататък се говори за „условия, позволяващи на специфични обществени услуги да изпълнят задачите си“.

4.14   Би било, следователно, препоръчително да се проведе широка консултация и да се публикува преработена версия на обяснителен глосар на използваните понятия, така че да се изключи възможността за различни тълкувания. В рамките на този процес е необходимо да се отчитат разликите между социалните системи на държавите членки.

5.   Специфични бележки

5.1   Комитетът смята, че подходът, възприет от Комисията за изготвяне на съобщението, а именно - да представи три направления на действие (посочени в параграф 3.5 по-горе), предлага добра рамка, която впоследствие да бъде изпълнена със съдържание.

5.2   Първото направление има за цел внасяне на повече яснота и правна сигурност по отношение на правилата на ЕС, отнасящи се за услуги от общ интерес. Комитетът, разбира се, оценява тази цел положително, тъй като той от години пледира за това. За съжаление Комитетът е принуден да констатира, че това намерение не се придружава от конкретни предложения.

5.3   Що се отнася до правилата в областта на държавните помощи за услуги от общ интерес, Комисията вече одобри или предложи следните промени:

5.4   Що се отнася до предложенията за реформа на правилата за възлагане на обществени поръчки и за концесиите, които Комисията представя с цел подобряване на качеството при предоставяне на услуги от общ икономически интерес, важни са следните аспекти:

5.5   Също така Комитетът подчертано приветства факта, че Комисията публикува „ръководства“, с които да спомогне за по-доброто познаване и прилагане на правилата на ЕС към услугите от общ икономически интерес.

5.6   Във второто направление на действие – осигуряване на устойчив достъп до основни услуги, Комисията се старае да поддържа баланс между необходимостта от увеличаване на конкуренцията и използването на пазарни механизми и необходимостта да се гарантира, че всеки гражданин продължава да има достъп до основни услуги с високо качество и на достъпни цени, както тя впрочем обясняваше още в своята Бяла книга по същата тема от 2004 г.

5.7   В този контекст Комисията посочва следните примери за основни услуги: пощенските услуги, базовите банкови услуги, обществения транспорт (превоза на пътници), енергетиката и електронните съобщения. Позовавайки се на параграф 4.6, Комитетът предполага, че това изброяване не е изчерпателно. Той смята също така, че посочените примери се отнасят за основни услуги, които трябва да бъдат достъпни и до които трябва да има универсален достъп, по-специално за хората, които се нуждаят от закрила и подкрепа, като хората с увреждания или хора, засегнати от бедност и изключване. При конфликт с правилата на конкуренция, върховенство ще има общият интерес.

5.8   Третото направление на действие се отнася за насърчаване на инициативи за качество – по-специално във връзка със социалните услуги от общ интерес, чието търсене в обществото се повишава, докато финансовото им обезпечаване става все по-проблематично вследствие на икономическата и финансовата криза, от една страна, и на застаряването на населението, от друга.

5.9   Тук Комитетът държи преди всичко да напомни, че все още очаква съобщение на Комисията относно здравните услуги, каквото тя беше обещала да публикува във връзка с услугите от общ интерес.

5.10   За това трето направление на действие Комисията привежда като пример четири инициативи. Комитетът би желал да отбележи, че три от тези четири инициативи се отнасят за действия, които вече са стартирали в миналото. Поради това подкрепата за нови транснационални проекти, предвидена в програмата „ПРОГРЕС“, би трябвало да се отнася не само за прилагане на доброволната европейска рамка за качеството, но също и за отчитане на резултатите, постигнати по тези проекти.

5.11   Що се отнася до възлагането на обществени поръчки, Комитетът приветства факта, че Комисията поставя ударение върху „най-ниската цена за общността“, а не непременно върху най-ниската предложена цена. Това е особено важно за оптималното съчетаване на социална политика и услуги на пазара на труда – фактори, които значително се влияят помежду си. Все пак е необходимо социалният аспект на обществените поръчки въобще да бъде засилен в обществото като цяло.

(1)  ОВ C 48, 15.2.2011 г., стр. 77-80; ОВ C 128, 18.5.2010 г., стр. 65-68; ОВ C 162, 25.6.2008 г., стр. 42-45; ОВ C 309, 16.12.2006 г., стр. 135-141.

(2)  ОВ C 48, 15.2.2011 г., стр. 77-80.