3.2.2009   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 27/114

1.1

Осем години изминаха от Европейския съвет в Тампере, когато ЕС реши да създаде обща имиграционна политика. Незначителен обаче е напредъкът по един от основните аспекти — политиката и законодателството за допускане на имигранти. Този въпрос все още се урежда от националните законодателства и няма хармонизиране на равнище ЕС, което да регулира допускането; националните закони са много различни и дават израз на противоречиви политики.

1.2

Повече от шест години изминаха, откакто Комисията изготви „Предложение за Директива относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети страни за целите на платената заетост и извършването на икономическа дейност като самостоятелно заети лица“ (1). ЕИСК и Парламентът приеха становища (2) в подкрепа на предложението. Предложението обаче се ограничи до първо четене в Съвета. Оттогава някои държави изготвиха нови закони за икономическата имиграция, като възприеха много различни подходи.

1.3

В следващите години на европейците ще им бъдат необходими нови икономически имигранти, които да допринесат за социалното и икономическо развитие (3). Демографското положение показва, че Лисабонската стратегия може да се провали, ако не променим имиграционните политики. Необходими са активни политики за допускане както на висококвалифицирани, така и на по-малко квалифицирани работници.

1.4

По непонятни причини в Съвета на Европейския съюз някои правителства наложиха вето на законодателните предложения на Комисията и по този начин запазиха старите ограничителни политики. Междувременно черната икономика и незаконното наемане на работа нарастват, като създават действителен „притегателен фактор“ за имигрантите. При липсата на общо европейско законодателство, държавите-членки приемат нови закони с много различни политически програми, като поставят допълнителни бариери пред хармонизирането. Тези различни политически програми и законодателни различия стават причина за объркване и несигурност сред гражданите.

1.5

Във връзка със законодателството за допускане на имигрантите ЕИСК предложи Съветът на Европейския съюз да премахне изискването за единодушие и да приема решения с квалифицирано мнозинство и съвместно вземане на решения с Парламента (4). Това е единственият начин да се изработи добро законодателство, което да отбележи напредък към хармонизиране в ЕС.

1.6

ЕИСК приветства факта, че Договорът от Лисабон включва законодателството относно имиграцията в обикновената процедура (инициатива на Комисията, квалифицирано мнозинство в Съвета и съвместно вземане на решение с Парламента).

1.7

Настоящето предложение за директива обаче се разглежда в Съвета съгласно непродуктивния принцип на единодушието. Поради това, както предложи Комитетът в своето становище по Хагската програма (5), „Тази промяна трябва да стане сега, преди проучването на новите законодателни предложения“. ЕИСК предлага Съветът да приеме „свързващата“ процедура, която вече е в сила по отношение на убежището, така че тези директиви да могат да бъдат одобрени с квалифицирано мнозинство и съвместно вземане на решение с Парламента.

1.8

Както Комитетът вече заяви „Относно новото законодателство за допускане, за предпочитане е да се изготви обща хоризонтална законодателна рамка вместо секторни норми. Предложението за Директива за допускане, изготвено от Комисията и подкрепено от ЕИСК, с няколко изменения, остава добро законодателно предложение. Освен това, по секторните въпроси и за конкретни ситуации могат да бъдат изработени специални правила. Ако Съветът на Европейския съюз избере секторния подход, предназначен само за допускане на висококвалифицирани имигранти, той няма да бъде приложим по отношение на голяма част от имигрантите, освен това би бил дискриминационен. Тази опция би била по-лесна за Съвета, но не отговаря на европейските нужди  (6).“

1.9

В Договора от Лисабон са определени границите на общностното законодателство: правото на държавите-членки да определят броя на имигрантите, които могат да бъдат допуснати на тяхна територия. Тази граница не пречи за постигане на висока степен на хармонизиране на законодателството в ЕС. Тя е стимул националното управление на икономическата имиграция да става чрез използване на общи, прозрачни процедури. Право да издават разрешителни за пребиваване и работа ще имат властите на държавите-членки, но в рамките на законодателството на Общността. По този начин всяка държава-членка би могла да решава, в сътрудничество със социалните партньори, от какъв вид имиграция има нужда. Националното законодателство трябва да вземе под внимание конкретните обстоятелства за всяка страна, като едновременно с това спазва и европейското законодателство.

1.10

Това предложение за хоризонтална директива относно единна процедура за единно разрешително за граждани на трети страни да пребивават и работят на територията на държава-членка и за общ набор от права за работниците от трети страни, които законно пребивават в държава-членка, отговаря на целите на Европейския съюз за установяване на обща имиграционна политика.

1.11

Тази цел беше приета за първи път на Европейския съвет в Тампере през октомври 1999 г., в окончателната декларация на който се казва, че ЕС трябва да гарантира справедливо отношение към гражданите на трети страни, които законно пребивават в държавите-членки, и техните права и задължения да бъдат съпоставими с тези на гражданите на самия ЕС.

1.12

От друга страна Хагската програма от ноември 2004 г. признава, че „законната имиграция ще играе важна роля за укрепване на икономиката, основаваща се на знания в Европа, за напредъка на икономическото развитие и по този начин ще допринесе за изпълнението на Лисабонската стратегия“.

1.13

През 2004 г. Комисията изготви Зелена книга (7) с цел откриване на дебат и започване на консултации за управлението на икономическата имиграция в рамките на ЕС. ЕИСК изготви становище (8), в което се предлага ЕС да приеме общо законодателство за допускане на имигранти; това законодателство трябва да има висока степен на хармонизиране и да бъде по-скоро хоризонтално, отколкото секторно.

1.14

Европейският съвет от декември 2006 г. прие план за политиката за законната имиграция, насочена към постигане на две цели:

1.14.1

определяне на условията за допускане за конкретни категории имигранти (висококвалифицирани работници, сезонни работници, платените стажанти и вътрешнокорпоративните трансфери на служители) в четири отделни законодателни предложения; и

1.14.2

очертаване на обща рамка за справедлив подход, основан на зачитане на правата на работниците мигранти.

2.1

Предложението за директива е насочено към гарантиране на сигурен правен статут на вече допуснатите работници от трети страни и въвеждане на процедурни облекчения за кандидатите.

2.2

В държавите-членки съществуват големи различия в отношението към работниците-имигранти.

2.3

Съществени разлики има също и в отношението към имигрантите в сравнение с работниците от Общността.

2.4

Целта на тази директива е да установи единна процедура за кандидатстване на граждани на трети страни, желаещи да влязат на територията на държава-членка с цел пребиваване и наемане на работа и общ набор от права за работниците от трети страни, пребиваващи законно: условия на труд, включително заплащане и уволнение, сдружаване, достъп до професионално обучение и до основните социално-осигурителни обезщетения и т.н.

2.5

Това е хоризонтална директива и включва икономическите имигранти и лицата, на които е издадено разрешително за пребиваване за други цели освен за работа, и на които след това е даден достъп до трудовия пазар въз основата на други общностни или национални разпоредби (напр. членове на семейството, бежанци, студенти, научни работници и т. н.).

2.6

От обхвата на директивата са изключени граждани на трета страна, които са командировани в дадена държава за предоставяне на услуги (9), тъй като те не съставляват част от трудовия пазар на държавата-членка, в която са командировани, служители по вътрешнокорпоративните трансфери, доставчици на услуги по договори и обучаващи се със завършено висше образование, сезонни работници и накрая граждани на трети страни, придобили статут на дългосрочно пребиваващи.

2.7

В предложението се определя задължението за всяка държава-членка да разглежда всяка молба за работа и пребиваване на нейната територия по единна процедура за кандидатстване — и ако разреши — да издаде единно разрешително, даващо възможност на кандидата за пребиваване и работа.

2.8

За тази цел, всяка държава-членка трябва да посочи компетентен орган, който да приема молбите и да издава единното разрешително, без да се накърнява ролята и правомощията на други национални органи във връзка с разглеждането на молбата и даване на разрешение по нея.

2.9

Единното разрешително трябва да приеме хармонизирания формат на разрешителното за пребиваване на граждани на трети страни съгласно Регламент (ЕО) № 1030/2002.

2.10

Единното разрешително дава право на неговия притежател да влиза и пребивава на територията на държавата-членка, която издава единното разрешително, да има достъп до цялата територия, да преминава през други държави-членки и да упражнява дейности, позволени съгласно разрешителното.

2.11

Във връзка с единната процедура се създават редица процесуални гаранции, като например необходимостта да се посочат основанията за отхвърляне на молбата за единно разрешително; във всеки случай — и когато този въпрос попада в правомощията на държавите-членки — условията и критериите, въз основа на които може да бъде отхвърлена молба за единно разрешително, трябва да бъдат установени в националния закон.

2.12

Директивата определя също така задължението да се установи процедура за обжалване в случай на отказ, като уведомлението за тази възможност трябва да бъде предоставено в писмен вид, заедно с уведомлението за отказ. Трябва да се предостави информация за документите, които се изискват при подаване на молба, и таксите, които следва да бъдат платени.

2.13

Що се отнася до правата, директивата определя минималните изисквания за гарантиране на еднакво третиране на всяко лице, получило единно разрешително, без да се накърнява правото на държавите-членки да приемат по-благоприятни условия.

2.14

Директивата гласи, че работниците от трети страни се ползват с еднакво третиране наред с гражданите на съответната държава-членка поне по отношение на:

2.15

Държавите-членки могат да ограничат правото на равно третиране:

2.16

Що се отнася до признаването на дипломите, предложението предвижда равно третиране съгласно националните процедури и се позовава на Директива 2005/36/ЕО, в която се казва, че на гражданин на трета страна, който е получил квалификация в други държави-членки, тя трябва да му бъде призната при същите условия, както за гражданите на ЕС.

2.17

Относно равния достъп до стоки и услуги, включително достъпа до жилищно настаняване, държавите-членки могат да ограничат правото на получаване на социални жилища до граждани на трети страни, които са пребивавали в съответната държава-членка най-малко три години.

2.18

И накрая, предложената директива гарантира спазването на по-благоприятни разпоредби в споразумения на Общността или международни инструменти, включително онези, които са приети от Съвета на Европа и които се прилагат за работниците мигранти от трети страни, граждани на страни членки на Съвета на Европа. Предложението не накърнява също така по-благоприятните разпоредби, съдържащи се в международните конвенции, забраняващи дискриминация, основана на гражданство и произход.

3.1

ЕИСК предложи при приемане на законодателството в областта на допускането на имигранти, Съветът на Европейския съюз да се откаже от правилото за единодушие и да приема своите решения с квалифицирано мнозинство и чрез процедура на съвместно вземане на решения с Парламента (10). Това е единственият начин за изготвяне на качествено законодателство, което да представлява напредък в посока на хармонизиране в ЕС.

3.2

Комитетът приветства факта, че Договорът от Лисабон включва законодателството за имиграцията в обикновената процедура (инициатива на Комисията, квалифицирано мнозинство в Съвета и съвместно вземане на решение с Парламента).

3.3

След като Договорът от Лисабон бъде ратифициран и влезе в сила, разпределението на правомощията между ЕС и държавите членки ще бъде по-ясно, тъй като Съветът ще приема решения с квалифицирано мнозинство и чрез процедура на съвместно вземане на решения с Парламента, с което се отменя настоящото правило за единодушие, което е пречка за приемане на действително общо законодателство. Европейският икономически и социален комитет предлага при приемането на законодателство за имиграцията Съветът да използва обикновената процедура (по същия начин, както беше решено за законодателството за даване на убежище), действайки изпреварващо по отношение на разпоредбите на Договора от Лисабон.

3.4

ЕИСК предлага работата на Съвета по тази директива да получи приоритет пред Директивата за висококвалифицираната трудова заетост (COM(2007) 637) и другите секторни директиви и предлага също така Комисията да ускори работата си по другите запланувани за следващите месеци директиви за допускане (относно сезонните работници, платените стажанти и вътрешнокорпоративните трансфери на служители).

3.5

Комитетът се надява, че ЕС ще има подходящо, достатъчно хармонизирано законодателство, така че имиграцията да бъде канализирана чрез законни, гъвкави, прозрачни процедури, чрез които гражданите на трети страни са справедливо третирани, и имат права и задължения, съпоставими с тези на гражданите на ЕС.

3.6

Правата и задълженията на гражданите на трети страни, съдържащи се в предложената директива, основаваща се на равното третиране по отношение на заплати, условия на труд, свобода на сдружаване, образование и професионално обучение, представляват добра изходна точка за бъдещото законодателство относно имиграцията.

4.1

ЕИСК счита, че тази хоризонтална директива, която включва единна процедура и набор от права за работниците от трети страни, които законно пребивават в държава-членка, е ключова за ЕС, и ще представлява основа за обща политика в областта на икономическата имиграция. Предложението за директива зачита правото на държавите-членки да определят броя на имигрантите, които да допуснат на територията си.

4.2

ЕИСК подчертава значението на предложението на Комисията за изготвянето на хоризонтално законодателство на ЕС относно процедурата за допускане и във връзка с правата на работниците от трети страни, пребиваващи на територията на държавите-членки.

4.3

В своето становище относно Зелената книга (11) ЕИСК изрази подкрепата си за единна процедура за имиграция с цел трудова заетост: „Съотношението между разрешителните за пребиваване и разрешителните за работа показва явни различия в различните държави-членки. ЕИСК счита, че е необходимо да се приеме хармонизирано законодателство за ЕС. Всяка държава-членка ще има свой орган, който ще отговаря за издаването на разрешителните. Разрешителни, издадени от една държава-членка, трябва да бъдат признавани като такива в останалите държави-членки. ЕИСК препоръчва законодателството да сведе бюрокрацията до минимум и да улесни заинтересованите лица, т.е. имигрантите, работодателите и компетентните органи. Би било целесъобразно да има единно разрешително — това за пребиваване, което да бъде комбинирано с разрешение за работа“.

4.4

Що се отнася до правата, в становището си относно Зелената книга, посочено по-горе, ЕИСК вече подчерта, че: „Отправна точка за този дебат трябва да бъде принципът за недискриминация. Работниците имигранти, какъвто и да е срокът, за който им е разрешено да пребивават и работят, трябва да имат същите икономически, трудови и социални права като другите работници.“ Комитетът иска да подчертае ролята на социалните партньори на различни равнища (предприятие, сектор, национално и европейско) за поощряване на равното третиране при работа. ЕИСК вече организира изслушване съвместно с Фондация „Дъблин“ и социалните партньори, заключенията от което бяха изложени в друго становище (12).

4.5

В становището относно Зелената книга (13) се казва: „ЕИСК предлага конкретен набор от права, които трябва да бъдат дадени на граждани на трети страни, които законно работят и пребивават временно в ЕС.“ Комитетът припомня, че работниците имигранти плащат данъци на националните власти на приемащата страна, както и вноски за социално осигуряване в съответствие със законодателството на държавата-членка.

4.6

В допълнение към равното третиране на работното място (работни условия, заплати и уволнения, здраве и безопасност на работното място, правото на сдружаване, и т. н.), ЕИСК предлага да се включат също:

4.7

През 2004 г. ЕИСК прие също така становище по собствена инициатива (15), в което предлага Европейският съюз и държавите-членки да ратифицират Международната конвенция за защита правата на всички работници мигранти и членовете на техните семейства, приета от Общото събрание на Организацията на Обединените нации през 1990 г. (16) с цел насърчаване на основните права на работниците мигранти не само в Европа, но и в целия свят. ЕИСК предлага Комисията да предприеме нови стъпки за ратифициране на Конвенцията, за да се укрепи международната система за правата на имигрантите.

4.8

Комитетът предлага в изложението на мотивите към директивата да се включи нов параграф, така че нормите на МОТ да бъдат включени в имиграционното законодателство, по-специално конвенциите на МОТ за работниците мигранти (С 97 и С 143).

4.9

ЕИСК предлага също директивата да гарантира равенството между половете, което е част от правната рамка на Общността, както и законодателството в областта на борбата с дискриминацията.

4.10

Сезонните работници не трябва да бъдат изключвани от обхвата на директивата. Въпреки че Комисията е в процес на изработване на специална директива, ЕИСК счита, че принципът на равното третиране, по-конкретно на работното място, трябва да бъде гарантиран и за тази категория работници.

4.11

Комитетът изразява загриженост и несъгласие с възможността директивата да позволи на държавите-членки да ограничат правото на равно третиране (17) по отношение на условията на труд (заплащане и уволнение, здраве и безопасност на работното място, и социална защита) и във връзка със свободата на сдружаване. Това ограничение противоречи на разпоредбите на член 2, както и с принципа на недискриминация. ЕИСК счита, че съгласно установената съдебна практика на Съда на Европейските общности, равното третиране е един от принципите на правото на Общността.

4.12

Във всички случаи ограниченията трябва да се тълкуват винаги в съответствие с други, по-благоприятни задължителни международни правни инструменти, по-конкретно Универсалната декларация за правата на човека, Международния пакт за гражданските и политически права или Европейската конвенция за защита правата на човека, и с различни конвенции на МОТ и по-благоприятни общностни и национални разпоредби.

4.13

В директивата се предвижда, когато се отказва единно разрешително, това да стане в писмена форма и заинтересованото лице да има възможност да оспори решението в съда на държавата-членка. Комитетът предлага, когато отказът се отнася за подновяване, временно спиране или отнемане на единното разрешително, обжалването на решението в съда (18) да суспендира административното решение до окончателното съдебно решение.

4.14

И накрая, ЕИСК подчертава значението на интеграцията. Комитетът е изготвил редица становища по собствена инициатива, в които подкрепя интеграционните политики (19) и е провел конференции и изслушвания по темата. ЕС и националните власти трябва да работят заедно за насърчаване на интеграционните политики, тъй като интеграцията, поощряването на равното третиране и борбата с дискриминацията представляват предизвикателства, пред които е изправено европейското общество, по-специално местните власти, социалните партньори и организациите на гражданското общество. Комитетът работи заедно с Европейската комисия за създаване на Европейски форум за интеграция (20).